ПОСТАНОВА
Іменем України
21 лютого 2020 року
Київ
справа №815/6365/17
адміністративне провадження №К/9901/58104/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Соколова В.М.,
суддів: Єресько Л.О., Загороднюка А.Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Одеського дошкільного навчального закладу "Ясла-садок" №225 Одеської міської ради Одеської області на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 17 липня 2018 року (головуючий суддя - Лук`янчук О.В., судді: Бітов А.І., Ступакова І.Г.) у справі №815/6365/17 за позовом Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій України в Одеській області (далі - ГУ ДСНС України в Одеській області) до Одеського дошкільного навчального закладу "Ясла-садок" №225 Одеської міської ради (далі - ДНЗ "Ясла-садок" №225) про вжиття заходів реагування у вигляді повного зупинення робіт (експлуатації),
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
У грудні 2017 року ГУ ДСНС України в Одеській області звернулося до Одеського окружного адміністративного суду з позовом, у якому просило застосувати заходи реагування у сфері державного нагляду (контролю) до ДНЗ "Ясла-садок" №225 у вигляді повного зупинення роботи шляхом опечатування (опломбування) всіх дверей (воріт) будівель, приміщень, відключення джерел енергопостачання (або інших електромереж, електроприладів, пристроїв, обладнання і установок до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері пожежної, техногенної безпеки та у сфері цивільного захисту, зазначених пунктами 1-5, 8, 11, 14 Акту №109 від 15 листопада 2017 року.
На обґрунтування позовних вимог ГУ ДСНС України в Одеській області зазначило, що в період з 09 листопада 2017 року по 15 листопада 2017 року було проведено позапланову перевірку щодо додержання ДНЗ "Ясла-садок" №225 вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, за результатами якої виявлено порушення, які зазначені в пунктах 1-5, 8, 11, 14 Акту №109 від 15 листопада 2017 року. Позивач вважає, що виявлені порушення впливають на ризик виникнення надзвичайної ситуації, аварії чи пожежі, що можуть спричинити загрозу життю та здоров`ю людей, а також неможливість її ефективної ліквідації та рятування людей. На думку позивача, оскільки подальша робота ДНЗ "Ясла-садок" №225 з виявленими порушеннями створює реальну загрозу життю та здоров`ю людей, то є необхідність застосувати заходи реагування у сфері державного нагляду (контролю) у вигляді повного зупинення роботи ДНЗ "Ясла-садок" №225 до усунення виявлених порушень вимог законодавства у сфері пожежної, техногенної безпеки та у сфері цивільного захисту.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 23 березня 2018 року у задоволенні позову відмовлено.
Мотиви на яких ґрунтується зазначене рішення полягають у тому, що доводи контролюючого органу щодо існування підстав для застосування заходів реагування у сфері державного нагляду (контролю) у вигляді повного зупинення роботи ДНЗ "Ясла-садок" №225 шляхом опечатування (опломбування) всіх дверей (воріт) будівель, приміщень, відключення джерел енергопостачання або інших електромереж, електроприладів, пристроїв, обладнання і установок є необґрунтованими, оскільки застосування заходів реагування у вигляді повного зупинення експлуатації ДНЗ "Ясла-садок" №225 є крайнім заходом, який направлений на попередження настання негативних наслідків. На думку суду відповідачем усунуто порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, які безпосередньо створюють реальну загрозу життю та здоров`ю людей (персоналу установи, дітям і особам, які будуть здійснювати гасіння виниклої пожежі), а порушення, які станом на час розгляду справи залишилися не усунуті, не можуть бути підставою для вжиття крайнього заходу реагування та зупинення діяльності ДНЗ "Ясла-садок" №225.
Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 17 липня 2018 року скасовано рішення суду першої інстанції та ухвалено нове рішення, яким позовну заяву ГУ ДСНС України в Одеській області задоволено частково.
Застосовано заходи реагування у сфері державного нагляду (контролю) у вигляді повного зупинення роботи будівель та приміщень ДНЗ "Ясла-садок" №225.
У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Приймаючи рішення про часткове задоволення позовних вимог суд апеляційної інстанції виходив з того, що на час розгляду справи в судах першої та апеляційної інстанції відсутні докази, які б свідчили про повне усунення відповідачем порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей. Суд апеляційної інстанції зауважує, що усунення порушень визначених пунктами 5, 11 Акту від 15 листопада 2017 року №109 свідчить про намір відповідача щодо проведення ним робіт по усуненню порушень та вжиття відповідних заходів, проте порушення визначені пунктами 1, 2, 3, 4, 8, 14 зазначеного Акту залишились не усунутими та продовжують створювати загрозу життю та здоров`ю людей, тому наявні підстави для застосування до відповідача заходів реагування у вигляді повного зупинення роботи.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги, позиція інших учасників справи
У касаційній скарзі ДНЗ "Ясла-садок" №225, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального й порушення норм процесуального права, просить скасувати постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 17 липня 2018 року, а справу направити на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.
Касаційна скарга обґрунтована тим, що суд апеляційної інстанції дійшов протиправного висновку про часткове задоволення позовних вимог, оскільки відповідачем на момент розгляду справи було проведено ряд заходів щодо усунення більшості порушень, встановлених в Акті перевірки, а ті порушення які перебувають у процесі усунення не створюють загрозу життю та здоров`ю людей, тому відсутні підстави для застосування до відповідача заходів реагування у вигляді повного зупинення роботи. Заявник зазначає, що суд апеляційної інстанції не взяв до уваги та не дослідив докази, які були надані відповідачем на підтвердження усунення виявлених під час перевірки порушень, зокрема, не дослідженими залишилися докази щодо обладнання ДНЗ "Ясла-садок" №225 системою пожежної сигналізації, системою оповіщення про пожежу та управління евакуацією людей. Скаржник вважає, що судом апеляційної інстанції не з`ясовано обставин того, які саме порушення були усунуті на час прийняття рішення, та з урахуванням цього не встановлено чи створюють наявні порушення вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки, цивільного захисту, реальну загрозу життю та здоров`ю людей.
Від позивача відзив на касаційну скаргу до суду не надходив.
Рух касаційної скарги
02 серпня 2018 року вказана касаційна скарга надійшла до Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду.
За наслідками автоматизованого розподілу касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів у складі: судді-доповідача Білоуса О.В., суддів Желтобрюх І.Л., Стрелець Т.Г.
Ухвалою Верховного Суду від 25 вересня 2018 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.
Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду - від 06 червня 2019 року, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача у цій справі, призначений повторний автоматизований розподіл указаної касаційної скарги.
За наслідками повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями 06 червня 2019 року касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Соколову В.М., суддям: Єресько Л.О., Загороднюку А.Г.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
ГУ ДСНС України в Одеській області в період з 09 листопада 2017 року по 15 листопада 2017 було проведено позапланову перевірку дотримання ДНЗ "Ясла-садок" №225 вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки.
15 листопада 2017 року за результатами проведеної позапланової перевірки щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки складено Акт №109, у якому зазначено порушення вимог Кодексу цивільного захисту України, Правил пожежної безпеки в Україні, затверджених наказом МВС України від 30 грудня 2014 року №1417 та інших чинних нормативно-правових актів та стандартів, а саме:
1) приміщення ДНЗ "Ясла-садок" №225 не обладнані системою пожежної сигналізації;
2) приміщення ДНЗ "Ясла-садок" №225 не обладнані системою оповіщення про пожежу та управління евакуюванням людей;
3) сходові клітки, коридори, проходи та інші шляхи евакуації ДНЗ "Ясла-садок" №225 не забезпечені евакуаційним освітленням;
4) відсутні протипожежні двері в прорізі протипожежних перешкод приміщення електричної щитової ДНЗ "Ясла-садок" №225;
5) допускається горюче облицювання (оздоблення) стін, стель ДНЗ "Ясла-садок" №225 на шляхах евакуації;
6) не визначено категорію складності об`єкту згідно з ДСТУ-Н Б В.1.2-16:2013 "Визначення класу наслідків (відповідальності) та категорії складності об`єкта будівництва";
7) навісні шафи не мають отворів для провітрювання і не пристосовані для візуального огляду їх без розкривання;
8) приміщення груп другого поверху ДНЗ "Ясла-садок" №225 не забезпечені двома евакуаційними виходами;
9) не проведено страхування членів пожежної дружини об`єкту;
10) не представлені акти проведення прихованих робіт ДНЗ "Ясла-садок" №225;
11) допускається з`єднання жил електричних проводів в електричній щитовій, кабінеті завідуючої господарства ДНЗ "Ясла-садок" №225 в скрутку;
12) об`єкт не забезпечений необхідною кількістю води для цілей зовнішнього пожежогасіння у відповідності до норм;
13) будівлі та споруди об`єкту не захищені від прямих попадань блискавки і вторинних її проявів;
14) працюючий персонал об`єкту не забезпечений засобами індивідуального захисту органів дихання;
15) не уточнені місця збору персоналу об`єкту на випадок виникнення надзвичайної ситуації природного та техногенного характеру у місцевих органів виконавчої влади.
На усунення виявлених порушень ДНЗ "Ясла-садок" №225 здійснено наступні заходи: 1) демонтовано горюче облицювання стін на шляхах евакуації; 2) забезпечено навісні шафи створами для провітрювання пристосовано їх для візуального огляду; 3) складено акти проведення прихованих робіт; 4) з`єднано жили електричних проводів в електричному щиті та кабінеті завідувача господарства, що виконано за допомогою опресування, паяння, або затискачів; 5) здійснено захист споруди закладу від прямих попадань блискавки і вторинних її проявів; 6) уточнено місце збору працівників закладу на випадок виникнення надзвичайної ситуації природного та техногенного характеру у місцевих органів влади.
Щодо порушення зазначеного в пункті 1 Акту №109 відповідачем зазначено, що на об`єкті встановлена та функціонує "Система централізованого спостереження за протипожежним станом закладу", яка працює з 06 листопада 2012 року.
Стосовно порушення вказаного в пункті 6 Акту №109 судом встановлено, що відповідно до пункту 2.33 розділу ІІІ Правил пожежної безпеки в Україні для об`єктів IV та V категорій складності згідно з ДСТУ-Н Б В.1.2-16:2013 "Визначення класу наслідків (відповідальності) та категорії складності об`єктів будівництва" слід визначити розрахунковий час евакуації людей, а у разі пожежі відповідно до ГОСТ 12.1.004-91 "Пожарная безопасность. Общие требования". Тобто, пункт 2.33 розділу ІІІ Правил пожежної безпеки в Україні передбачає визначення розрахункового часу евакуації людей у разі пожежі для об`єктів IV та V категорій складності.
Щодо порушення, зазначеного в пункті 9 Акту№109 судом першої інстанції зазначено, що у закладі не створено пожежної дружини, а щодо порушення, яке вказано в пункті 12 вказаного Акту - відповідачем зазначено, що згідно наявної схеми знаходження зовнішніх пожежних гідрантів біля ДНЗ "Ясла-садок" №225, яка була надана ТОВ "ІНФОКС" філія "Інфоксводоканал" 28 жовтня 2014 року ДНЗ "Ясла-садок" №225, забезпечений необхідною кількістю води для цілей зовнішнього пожежогасіння.
Щодо усунення інших порушень, то відповідач 21 вересня 2017 року та 16 листопада 2017 року звернувся з поданнями до Комунальної установи "Центр фінансування та господарської діяльності закладів та установ системи освіти Суворовського району міста Одеси" за №212 і №267 про врахування у бюджетному запиті на 2018 рік виділення коштів дошкільному закладу на проведення протипожежних заходів та заходів з цивільного захисту.
Директором Комунальної установи "Центр фінансування та господарської діяльності закладів та установ системи освіти Суворовського району міста Одеси" було направлено позивачу гарантійний лист від 24 січня 2018 року №01.121 в якому повідомлено, що порушення, які виявлені під час перевірки 15 листопада 2017 року та залишилися не усунуті, а саме: 1) приміщення ДНЗ "Ясла-садок" №225 не обладнані системою пожежної сигналізації; 2) приміщення ДНЗ "Ясла-садок" №225 не обладнані системою оповіщення про пожежу та управління евакуації людей; 3) сходові клітки, коридори, проходи та інші шляхи евакуації ДНЗ "Ясла-садок" №225 не забезпечені евакуаційним освітленням; 4) відсутні протипожежні двері в прорізі протипожежних перешкод приміщення електричної щитової ДНЗ "Ясла-садок" №225; 5) приміщення груп другого поверху ДНЗ "Ясла-садок" №225 не забезпечені двома евакуаційними виходами; 6) працюючий персонал об`єкту не забезпечений засобами індивідуального захисту органів дихання, будуть усунені протягом першого півріччя 2018 року.
Ураховуючи наведені вище обставини, а також недоведення позивачем, що безпосередньо ті порушення які залишилися не усунуті, створюють реальну загрозу життю та здоров`ю людей, суд першої інстанції дійшов висновку про відсутність підстав для застосування крайнього заходу реагування у вигляді повного зупинення експлуатації ДНЗ "Ясла-садок" №225 та з цих підстав відмовив у задоволенні позову.
Не погодившись із судовим рішення суду першої інстанції ГУ ДСНС України в Одеській області подало апеляційну скаргу.
Суд апеляційної інстанції, розглянувши спірні правовідносини, дійшов протилежного висновку та зазначив, що оскільки матеріали справи не містять доказів, які б свідчили про повне усунення відповідачем виявлених під час проведення перевірки порушень, що створюють реальну загрозу життю та здоров`ю людей, то є правові підстави для застосування до відповідача заходів реагування у вигляді повного зупинення роботи.
Не погоджуючись із таким судовим рішенням суду апеляційної інстанції, відповідач подав касаційну скаргу.
Застосування норм права, оцінка доказів та висновки за результатами розгляду касаційної скарги
За правилами частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Пунктом 2 Розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України від 15 січня 2020 року №460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" (далі - Закон №460-IX), який набрав чинності 08 лютого 2020 року, установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, виходить з наступного.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Позивач у відповідності до Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон №877) та Кодексу цивільного захисту України є спеціально уповноваженим органом, який наділений відповідними повноваженнями державного нагляду (контролю) у сфері техногенної та пожежної безпеки, у тому числі повноваженнями застосування до суб`єктів господарювання певних заходів реагування.