ПОСТАНОВА
Іменем України
20 лютого 2020 року
Київ
справа №805/4334/16-а
адміністративне провадження №К/9901/15529/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Єресько Л.О.,
суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами у касаційній інстанції адміністративну справу № 805/4334/16-а
за позовом ОСОБА_1 до Донецької обласної державної адміністрації про визнання та скасування розпорядження, -
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на постанову Донецького окружного адміністративного суду від 15 лютого 2017 року, ухвалену у складі головуючого судді Козаченка А.В.
на ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 27 липня 2017 року, постановлену колегією у складі: головуючого судді Чебанова О.О., суддів Шишова О.О., Геращенка І.В.
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. У листопаді 2016 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернувся до Донецького окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Донецької обласної державної адміністрації (далі - відповідач, облдержадміністрація, Донецька облдержадміністрація) в якому просив визнати протиправним та скасувати розпорядження голови облдержадміністрації, керівника обласної військово-цивільної адміністрації від 04 листопада 2016 року № 240 рк "Про зміну підстав звільнення ОСОБА_1 ".
2. В обґрунтування позовних вимог позивач вказав на те, що він у період з 16 вересня 2015 року працював на посаді заступника директора Департаменту з питань внутрішньої політики Донецької обласної державної адміністрації. Розпорядженням голови Донецької обласної державної адміністрації від 19 липня 2016 року № 173рк його звільнено з займаної посади відповідно до статті 41 Закону України "Про державну службу" для продовження проходження державної служби в Департаменті інформаційної та внутрішньої політики Донецької обласної державної адміністрації.
2.1. Надалі розпорядженням голови Донецької обласної державної адміністрації, керівника обласної військово-цивільної адміністрації Жебраківського П.І. від 04 листопада 2016 року № 240 рк змінено підставу звільнення позивача та зазначено, що його звільнено з посади заступника директора департаменту з питань внутрішньої політики Донецької обласної державної адміністрації 19 липня 2016 року у зв`язку з незгодою на проходження державної служби у зв`язку із зміною її істотних умов відповідно до пункту 6 частини 1 статті 83 Закону України "Про державну службу".
2.2. На думку позивача оскаржуване розпорядження є протиправним та таким, що порушує його конституційні права, тому підлягає скасуванню. Це розпорядження про зміну підстави звільнення відповідачем датоване 04 листопада 2016 року, тобто через три з половиною місяці після звільнення позивача за переведенням, що є недопустимим та порушує його права. Позивач вважає, що у період з 19 липня по 04 листопада 2016 року він був державним службовцем. А згідно з оскаржуваним розпорядженням позивач був звільнений заднім числом.
2.4. Позивач зазначив, що згоди на проходження державної служби у зв`язку із зміною її істотних умов він не давав.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Постановою Донецького окружного адміністративного суду від 15 лютого 2017 року, залишеною без змін ухвалою Донецького апеляційного адміністративного суду від 27 липня 2017 року, у задоволенні позову відмовлено.
4. Відмовляючи в задоволенні адміністративного позову суди першої та апеляційної інстанцій зазначили, що з огляду на те, що позивач не надав згоди на переведення на запропоновану йому посаду, враховуючи приписи частини 2 статті 41 Закону України "Про державну службу" та приписи пунктів 84, 89, 92 Типової інструкції з діловодства, оскаржуване розпорядження відповідача від 04 листопада 2016 року № 240 рк "Про зміну підстав звільнення ОСОБА_1 " є правомірним. Крім того, на підставі цього розпорядження позивачу видано грошову допомогу передбачену статтею 44 Кодексу законів про працю України, що не заперечується позивачем.
4.1. Суди попередніх інстанцій зазначили, що державна служба це період, протягом якого громадянин виконує певні функціональні обов`язки на визначеній посаді в певній державній установі. Не перебування особи на такій посаді означає не перебування цієї особи на державній службі. Оскільки позивач до виконання обов`язків на запропонованій йому іншій посаді в Департаменті інформаційної та внутрішньої політики Донецької облдержадміністрації не приступив, то з 19 липня 2016 року він є звільненим із займаної посади заступника директора департаменту з питань внутрішньої політики Донецької обласної державної адміністрації.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції
5. У серпні 2017 року до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга ОСОБА_1, в якій він просить скасувати постанову Донецького окружного адміністративного суду від 15 лютого 2017 року та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 27 липня 2017 року.
6. В обґрунтування касаційної скарги ОСОБА_1 вказує на те, що судами першої та апеляційної інстанцій порушено норми матеріального та процесуального права. Оскаржувані судові рішення є такими, що прийняті з неповним з`ясуванням обставин, що мають значення для справи. Судами помилково визначено правову природу оскаржуваного нормативного акту.
7. На думку позивача оскаржуване розпорядження відповідача є протиправним та таким, що порушує його конституційні права, оскільки воно винесене 04 листопада 2016 року. Тобто це розпорядження винесено відповідачем через три з половиною місяці після звільнення позивача за переведенням, що є недопустим та порушує його трудові права. Позивач вважає, що у період з 19 липня по 04 листопада 2016 року він був державним службовцем. А згідно з оскаржуваним розпорядженням позивач був звільнений заднім числом. ОСОБА_1 зазначив, що згоди чи заяви на переведення на іншу посаду, чи заяву про звільнення відповідно до пункту 6 частини 1 статті 83 Закону України "Про державну службу" він не подавав.
8. Відповідачем не надано доказів правомірності його розпорядження від 04 листопада 2016 року № 240 рк.
9. Також позивач вказав на те, що станом на час подання ним касаційної скарги в провадженні Донецького окружного адміністративного суду перебувала справа № 805/2561/16-а за його позовом до Донецької державної адміністрації про визнання протиправним та скасування розпорядження відповідача від 19 липня 2016 року № 173 рк "Про звільнення ОСОБА_1 ", провадження у якій ухвалою цього суду було зупинено.
10. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 23 серпня 2017 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
11. 15 грудня 2017 року набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017року № 2147-VІІІ "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" (далі - Закон № 2147-VІІІ).
12. Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції вищевказаного Закону, обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.
13. Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
14. 05 лютого 2018 року відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач) Білоус О.В., судді Желтобрюх І.Л., Стрелець Т.Г.
15. Згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 31 травня 2019 року, який здійсненого на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 30 травня 2019 року № 545/0/78-19 у зв`язку із зміною спеціалізації та введенням до іншої палати судді - доповідача Білоуса О.В. (Рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20 травня 2019 року № 14), що унеможливлює його участь у розгляді касаційних скарг, визначено новий склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя-доповідач) Єресько Л.О., судді Загороднюк А.Г., Соколов В.М.
16. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 28 січня 2020 року дана касаційна скарга була прийнята до провадження, закінчено підготовчі дії та призначено її до розгляду у судовому засіданні відповідно до статті 344 КАС України.
Позиція інших учасників справи
17. Від відповідача надійшло заперечення на касаційну скаргу, в якій він просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а постанову Донецького окружного адміністративного суду від 15 лютого 2017 року та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 27 липня 2017 року - без змін.
Установлені судами фактичні обставини справи
18. Згідно з розпорядженням голови Донецької обласної державної адміністрації керівника обласної військово-цивільної адміністрації від 15 вересня 2015 року № 233 рк, ОСОБА_1 з цієї дати звільнено з посади радника відділу по забезпеченню діяльності голови облдержадміністрації та призначено з 16 вересня 2015 року на посаду заступника директора Департаменту з питань внутрішньої політики облдержадміністрації шляхом переведення з апарату облдержадміністрації (а.с. 34-35).
19. Розпорядженням голови Донецької обласної державної адміністрації керівника обласної військово-цивільної адміністрації від 28 січня 2016 року № 54 "Про структуру обласної державної адміністрації" з метою оптимізації структури обласної державної адміністрації, підвищення ефективності державного управління вирішено утворити Департамент інформаційної та внутрішньої політики облдержадміністрації загальною чисельністю 54 штатних одиниць, шляхом злиття Департаменту з питань внутрішньої політики з чисельністю 35 штатних одиниць, та Управління інформаційної політики та з питань преси облдержадміністрації, чисельністю 19 штатних одиниць (а.с. 37-39).
20. Згідно пунктом 3 цього розпорядження Департамент з питань внутрішньої політики і Управління інформаційної політики та з питань преси облдержадміністрації вирішено припинити як юридичні особи. Крім цього, цим розпорядженням скорочено разом з іншим посаду заступника директора Департаменту з питань внутрішньої політики облдержадміністрації (1 штатна одиниця) (яку обіймав позивач), введено 4 керівні посади в новому Департаменті (підпункт 2 даного розпорядження), у тому числі заступника директора Департаменту інформаційної та внутрішньої політики Донецької обласної державної адміністрації (1 штатна одиниця), тощо (а.с. 37-41).
21. Надалі, розпорядженням голови обласної державної адміністрації керівника обласної військово-цивільної адміністрації від 07 квітня 2016 року № 265, виключено зокрема, підпункт 2 пункту 6 розпорядження від 28 січня 2016 року № 54 було виключено (а.с. 44).
22. 17 травня 2016 року позивача під підпис попереджено про зміну істотних умов державної служби та запропоновано посаду головного спеціаліста відділу у справах релігій та національностей управління внутрішньої політики, впровадження реформ та децентралізації Департаменту інформаційної та внутрішньої політики Донецької облдержадміністрації (а.с. 49).
23. Розпорядженням від 19 липня 2016 року № 173рк, з урахуванням розпорядження голови Донецької облдержадміністрації від 02 липня 2008 року № 312 "Про порядок розгляду питань, пов`язаних з призначенням на посади і звільненням з посад керівних працівників райдержадміністрацій та структурних підрозділів облдержадміністрації відповідно до статті 43 Закону України "Про державну службу" звільнено ОСОБА_1, заступника директора Департаменту з питань внутрішньої політики облдержадміністрації 19 липня 2016 року у зв`язку з переведенням для продовження проходження державної служби в Департаменті інформаційної та внутрішньої політики Донецької облдержадміністрації згідно зі статтею 41 Закону України "Про державну службу".
24. Підставами для прийняття даного розпорядження є розпорядження голови облдержадміністрації, керівника обласної військово-цивільної адміністрації від 28 січня 2016 року № 54 "Про структуру обласної державної адміністрації" (зі змінами), попередження від 17 травня 2016 року про зміну істотних умов державної служби, відсутність заяв, передбачених абзацем 3 частини 4 статті 43 Закону України "Про державну службу" (а.с. 36).
25. Розпорядженням від 04 листопада 2016 року № 240рк "Про зміну підстав звільнення ОСОБА_1 ", керуючись Законом України "Про державну службу", враховуючи, що протягом 60 календарних днів з дня ознайомлення з повідомленням про зміну істотних умов державної служби від ОСОБА_1 не надійшли заяви, зазначені в абзаці 2 частини 4 статті 43 Закону України "Про державну службу", та він не погодився із запропонованою йому посадою в Департаменті інформаційної та внутрішньої політики облдержадміністрації відповідачем: змінено підставу звільнення ОСОБА_1 з посади заступника директора Департаменту з питань внутрішньої політики облдержадміністрації. Розпорядчу частину розпорядження голови облдержадміністрації, керівника обласної військово-цивільної від 19 липня 2016 року № 173рк "Про кадри" викладено в новій редакції наступного змісту: звільнити ОСОБА_1 з посади заступника директора Департаменту з питань внутрішньої політики облдержадміністрації 19 липня 2016 року у зв`язку з незгодою на проходження державної служби у зв`язку зі зміною її істотних умов відповідно до пункту 6 частини 1 статті 83 Закону України "Про державну службу" (а.с. 8).
26. Не погоджуючись з даним розпорядженням позивач звернувся до суду із цим позовом.
Позиція Верховного Суду
Релевантні джерела права й акти їх застосування
27. За приписами частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
28. Стаття 1 Закону України "Про державну службу" від 10 грудня 2015 року № 889-VIII (в редакції чинній станом момент виникнення спірних правовідносин, далі - Закон
№ 889-VIII) державна служба - це публічна, професійна, політично неупереджена діяльність із практичного виконання завдань і функцій держави, зокрема щодо: 1) аналізу державної політики на загальнодержавному, галузевому і регіональному рівнях та підготовки пропозицій стосовно її формування, у тому числі розроблення та проведення експертизи проектів програм, концепцій, стратегій, проектів законів та інших нормативно-правових актів, проектів міжнародних договорів; 2) забезпечення реалізації державної політики, виконання загальнодержавних, галузевих і регіональних програм, виконання законів та інших нормативно-правових актів; 3) забезпечення надання доступних і якісних адміністративних послуг; 4) здійснення державного нагляду та контролю за дотриманням законодавства; 5) управління державними фінансовими ресурсами, майном та контролю за їх використанням; 6) управління персоналом державних органів; 7) реалізації інших повноважень державного органу, визначених законодавством.