ПОСТАНОВА
Іменем України
20 лютого 2020 року
Київ
справа №161/15661/16-а
адміністративне провадження №К/9901/16838/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Чиркіна С.М., судді Коваленко Н.В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до відділу державного архітектурно-будівельного контролю Луцької міської ради про визнання рішення протиправним за касаційною скаргою фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 на постанову Луцького міськрайонного суду Волинської області у складі судді Плахтій І.Б. від 30 березня 2017 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Старунського Д.М., Багрія В.М., Рибачука А.І. від 28 вересня 2017 року,
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У листопаді 2016 року фізична особа-підприємець ОСОБА_1 (далі - ФОП ОСОБА_1, позивач) звернувся до Луцького міськрайонного суду Волинської області з адміністративним позовом до відділу державного архітектурно-будівельного контролю Луцької міської ради (далі - відділ ДАБК Луцької МР, відповідач), в якому просив визнати протиправною та скасувати постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності № 24, винесену 09 листопада 2016 року начальником відділу державного архітектурно-будівельного контролю Луцької міської ради Маслюком Юрієм Олександровичем.
В обґрунтування позовних вимог зазначає, що оскаржувана постанова є безпідставною, оскільки проектну документацію позивачем розроблено на підставі "Завдання на проектування", вимог державних будівельних норм, наказів, листів, роз`яснень Держбуду. Вважає, що нормативна база не містить норм щодо недопустимості зміни техніко-економічних показників об`єкта при капітальному ремонті.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Постановою Луцького міськрайонного суду Волинської області від 30 березня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 28 вересня 2017 року, в задоволенні адміністративного позову відмовлено.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що проектом передбачено проведення не капітального ремонту, а реконструкцію з надбудовою додаткового поверху, яка відповідно до вимог пунктів 3.7, 3.21, 4.3, 7.1 додатка А ДБН А.2.2-3-2014 потребує вихідних даних на проектування - містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки та технічні умови, звіти про обстеження будівельних конструкцій фундаментів та стін будинку, інженерні вишукування, які у замовника відсутні.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ФОП ОСОБА_1 звернулось з касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій просить скасувати постанову Луцького міськрайонного суду Волинської області від 30 березня 2017 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 28 вересня 2017 року та прийняти нову постанову, якою задовольнити адміністративний позов.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційну скаргу подано 25 жовтня 2017 року.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 27 жовтня 2017 року відкрито касаційне провадження в адміністративній справі № 161/15661/16-а, витребувано матеріали адміністративної справи та надано сторонам строк для подання заперечення на касаційну скаргу, однак розгляд справи цим судом не був закінчений.
Ухвалою Верховного Суду від 19 лютого 2020 року прийнято до свого провадження адміністративну справу № 161/15661/16-а за касаційною скаргою ФОП ОСОБА_1 на постанову Луцького міськрайонного суду Волинської області від 30 березня 2017 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 28 вересня 2017 року суддею-доповідачем Берназюком Я.О.
Учасники справи письмових клопотань до суду касаційної інстанції не заявляли.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій встановлено та наявними в матеріалах справи доказами підтверджено, що головним спеціалістом відділу ДАБК Луцької МР Королюком В.М. проведено позапланову перевірку дотримання замовником будівництва - ОСОБА_4. вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил на об`єкті будівництва "Капітальний ремонт даху над квартирою АДРЕСА_1 ". За результатами перевірки 02 листопада 2016 року складено акт перевірки дотримання вимог законодавства, яким встановлено, що замовником подана декларація про початок виконання будівельних робіт та зареєстрована 28 липня 2016 року за № ВЛ 082162100439 на "Капітальний ремонт даху над квартирою АДРЕСА_1 ". Вказаною декларацією передбачається виконання будівельних робіт без зміни геометричних розмірів та функціонального призначення об`єкта (капітальний ремонт). Проектна документація розроблена приватним підприємцем ОСОБА_1 і передана замовнику для виконання будівельних робіт на об`єкті будівництва з порушенням вимог законодавства, містобудівної документації, вихідних даних для проектування, будівельних норм, державних стандартів та правил. Зокрема, вказаною проектною документацією - аркуші стадія "П" без номера (план пожежного відсіку, план даху, фасади, план крокв) передбачено надбудову мансардного поверху над квартирою АДРЕСА_1 , а саме: мурування нових стін, підняття вентиляційних каналів, коминів, установка нових дверних та віконних прорізів, об`єднання квартири АДРЕСА_1 сходами з горищними (мансардними) приміщеннями, зміна конструктивної схеми кроквяної системи і стін, що збільшує навантаження на несучі стіни та фундаменти будинку та змінює основні техніко-економічні показники будинку АДРЕСА_1 у цьому будинку в частині будівельного об`єму, загальної площі, житлової площі, тобто фактично проектом передбачено проведення не капітального ремонту як визначено назвою, а реконструкцію з надбудовою додаткового поверху, при цьому відсутні вихідні дані на проектування - містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки та технічні умови, відсутні звіти про обстеження будівельних конструкцій фундаментів та стін будинку, не проведені інженерні вишукування, чим порушено пункти 3.7, 3.21, 4.3, 7.1 додатка А ДБН А.2.2-3-2014, порушено вимоги пунктів 5.4, 5.5, 6.1 ДБН В.3.2-2-2009, частини першої статті 31 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності". Об`єкт віднесено до ІІ категорії складності".
До акта додані матеріали фіксації стану виконання будівельних робіт, з яких судами попередніх інстанцій встановлено, що над квартирою АДРЕСА_1 проводиться надбудова, в яку монтується вихід з квартири під нею.
02 листопада 2016 року головним спеціалістом відділу ДАБК Луцької МР Королюком В.М. відносно ОСОБА_1 як проектанта було складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, яким встановлено, що проектна документація розроблена приватним підприємцем ОСОБА_1 і передана замовнику для виконання будівельних робіт на об`єкті будівництва з порушенням вимог законодавства, містобудівної документації, вихідних даних для проектування, будівельних норм, державних стандартів та правил. Зокрема, вказаною проектною документацією - аркуші стадія "П" без номера (план пожежного відсіку, план даху, фасади, план крокв) передбачено надбудову мансардного поверху над квартирою АДРЕСА_1.
На підставі акта перевірки та протоколу було винесено постанову № 24 від 09 листопада 2016 року, якою позивача визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абзацом 2 частини першої статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" та накладено штраф в розмірі 130 500 грн.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
У касаційній скарзі скаржник посилається на те, що судами попередніх інстанцій не надано належної правової оцінки тому, що перевірку було проведено стосовно замовника будівництва - ОСОБА_4, за результатами якої складено акт перевірки. Скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій не взяли до уваги, що на підставі вказаної перевірки протокол та постанова можуть бути винесені лише стосовно замовника будівництва, а не відносно проектувальника, оскільки щодо останнього жодної перевірки проведено не було.
Крім того, скаржник посилається на те, що судами попередніх інстанцій безпідставно не застосовано положення Порядку затвердження проектів будівництва і проведення їх експертизи, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 травня 2011 року № 560, відповідно до якого питання відповідності затвердженого проекту вимогам до міцності, надійності та довговічності будинків і споруд, їх експлуатаційної безпеки та інженерного забезпечення визначаються експертними організаціями, що відповідають визначеним Мінрегіоном критеріям. Скаржник зазначає, що у матеріалах справи міститься експертна оцінка проекту, якою не виявлено відхилення проекту від будівельних норм.
Від відділу ДАБК Луцької МР надійшло заперечення на касаційну скаргу ФОП ОСОБА_1, в якому зазначається, що суди прийняли законні та обґрунтовані рішення на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судових засіданнях, а вимоги касаційної скарги є безпідставними; просить залишити судові рішення без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних рішень) та частини четвертої статті 328 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних рішень) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Луцького міськрайонного суду Волинської області від 30 березня 2017 року та ухвала Львівського апеляційного адміністративного суду від 28 вересня 2017 року відповідають не повністю, а вимоги касаційної скарги є частково обґрунтованими з огляду на наступне.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з положеннями частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Тож суди попередніх інстанцій мали перевірити, чи була оскаржувана постанова відділу ДАБК Луцької МР прийнята, зокрема, у межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням встановленої процедури, а також на законних підставах, розумно та пропорційно.
Повноваження відділу ДАБІ Луцької МР у спірних правовідносинах регламентуються, зокрема, законами України "Про регулювання містобудівної діяльності", "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" (тут і далі - у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин).
Статтею 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" закріплено, що державний архітектурно будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.
Згідно з положеннями пунктів 1 та 4 частини першої статті 41 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності" посадові особи органів державного архітектурно будівельного контролю під час перевірки мають право безперешкодного доступу до місць будівництва об`єктів та до об`єктів, що підлягають обов`язковому обстеженню.
Відповідно до пункту 1 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; Порядок № 553), державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється ДАБІ України та її територіальними органами.
Пунктом 2 Порядку № 553 встановлено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за дотриманням: вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, проектної документації, будівельних норм, державних стандартів і правил, технічних умов, інших нормативних документів під час виконання підготовчих і будівельних робіт, архітектурних, інженерно-технічних і конструктивних рішень, застосування будівельної продукції; порядку здійснення авторського і технічного нагляду, ведення загального та (або) спеціальних журналів обліку виконання робіт (далі - загальні та (або) спеціальні журнали), виконавчої документації, складення актів на виконані будівельно-монтажні та пусконалагоджувальні роботи; інших вимог, установлених законодавством, будівельними нормами, правилами та проектною документацією, щодо створення об`єкта будівництва.
Відповідно до пунктів 7 та 9 Порядку № 533 позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.
Підставою для проведення позапланової перевірки, у тому числі, є: вимога правоохоронних органів, звернення фізичних осіб.
У пункті 17 Порядку № 533 визначено, що у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, крім акта перевірки, складається протокол, видається припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил або припис про зупинення підготовчих та/або будівельних робіт (далі - припис). Із зазначеної норми вбачається, що протокол та припис складаються на підставі фактичних обставин, встановлених у відповідному акті. Акт, протокол та припис також є підставами для винесення постанови про накладення штрафу на відповідного суб`єкта містобудування.
Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що на підставі звернень ГУ НП у Волинській області від 27 вересня 2016 року № 3/15448, а також ОСОБА_5 від 21 жовтня 2016 року та ОСОБА_6 від 25 жовтня 2016 року начальником відділу ДАБК Луцької міської ради видано наказ № 158 від 25 жовтня 2016 року на проведення позапланової перевірки на об`єкті будівництва "Капітальний ремонт даху над квартирою АДРЕСА_1 ".
Крім того, судами попередніх інстанцій встановлено на підставі наявних у матеріалах справи доказів, що позапланову перевірку проведено у присутності уповноваженого представника замовника ОСОБА_4 - Шубіна М.В., про що зазначено в акті перевірки від 02 листопада 2016 року. В останньому також зафіксовано виявлені порушення, зокрема, зазначено, що проектна документація розроблена ФОП ОСОБА_1 і передана замовнику для виконання будівельних робіт на об`єкті будівництва з порушенням вимог законодавства, містобудівної документації, вихідних даних для проектування, будівельних норм, державних стандартів та правил. Вказаною проектною документацією - передбачено надбудову мансардного поверху над квартирою АДРЕСА_1 , а саме: мурування нових стін, підняття вентиляційних каналів, коминів, установка нових дверних та віконних прорізів, об`єднання квартири АДРЕСА_1 сходами з горищними (мансардними) приміщеннями, зміна конструктивної схеми кроквяної системи і стін, що збільшує навантаження на несучі стіни та фундаменти будинку, та змінює основні техніко-економічні показники будинку АДРЕСА_1 у цьому будинку в частині будівельного об`єму, загальної площі, житлової площі, тобто фактично проектом передбачено проведення не капітального ремонту як визначено назвою, а реконструкцію з надбудовою додаткового поверху, при цьому відсутні вихідні дані на проектування - містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки та технічні умови, відсутні звіти про обстеження будівельних конструкцій фундаментів та стін будинку, не проведені інженерні вишукування, чим порушено пункти 3.7, 3.21, 4.3, 7.1 додатка А ДБН А.2.2-3-2014, порушено вимоги пунктів 5.4, 5.5, 6.1 ДБН В.3.2-2-2009, частину першу статті 31 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності". Об`єкт віднесено до ІІ категорії складності.