ПОСТАНОВА
Іменем України
19 лютого 2020 року
Київ
справа №815/1475/17
адміністративне провадження №К/9901/5501/17, №К/9901/5506/17
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Уханенка С.А.,
суддів - Кашпур О.В., Радишевської О.Р.,
розглянув у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 до Міністерства культури України, Одеської міської ради, Управління з питань охорони об?єктів культурної спадщини Одеської міської ради про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії,
за касаційними скаргами ОСОБА_1 та Управління з питань охорони об?єктів культурної спадщини Одеської міської ради на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 01 червня 2017 року (головуючий суддя Корой С.М., судді Єфіменко К.С., Марин П.П.) і постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 18 жовтня 2017 року (головуючий суддя Вербицька Н.В., судді Джабурія О.В., Крусян А.В.),
У С Т А Н О В И В:
I. Суть спору
1. У березні 2017 року ОСОБА_1 звернулася з позовом до Міністерства культури України і Одеської міської ради, в якому просила:
- визнати протиправними дії Міністерства культури України щодо несвоєчасного надання інформації згідно із запитом на інформацію від 12.10.2016 №І-721;
- визнати протиправними дії Міністерства культури України щодо надання неповної інформації згідно із запитом на інформацію від 12.10.2016 №І-721;
- зобов`язати Міністерство культури України у п`ятиденний строк надати відповідь на запит на інформацію від 12.10.2016 №І-721 відповідно до поставлених питань і у той же строк подати до суду звіт про виконання судового рішення;
- визнати протиправними дії Одеської міської ради щодо несвоєчасного надання інформації згідно із запитом на інформацію від 10.10.2016 №ЗПИ-815;
- визнати протиправними дії Одеської міської ради щодо надання інформації не по суті запиту на інформацію від 10.10.2016 №ЗПИ-815;
- зобов`язати Одеську міську раду у п`ятиденний строк надати відповідь на запит на інформацію від 10.10.2016 №ЗПИ-815 відповідно до поставлених питань і у той же строк подати до суду звіт про виконання судового рішення.
2. Позов обґрунтувала тим, що 10.10.2016 вона звернулася до Міністерства культури України і Одеської міської ради із запитами про надання публічної інформації, що знаходиться у володінні цих суб?єктів владних повноважень (створена в процесі виконання ними своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством). У письмовій відповіді від 21.10.2016, наданій з порушенням строку, встановленого Законом України від 13.01.2011 №2939-VI "Про доступ до публічної інформації" (далі - Закон №2939-VI), Міністерство культури України фактично відмовило в задоволенні запиту, не зазначивши підстав для такої відмови та не направивши запит належному розпоряднику інформації. Водночас у ще одному листі від 22.12.2016 Міністерство культури України надало неповну інформацію. У свою чергу Одеська міська рада надала відповідь не по суті запиту і також з порушенням установленого законом строку.
ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
3. Протокольною ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 24 квітня 2017 року до участі у справі як співвідповідача залучено Управління з питань охорони об?єктів культурної спадщини Одеської міської ради.
4. Іншою ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 24 квітня 2017 року відмовлено у задоволенні клопотання представника Міністерства культури України про залишення позову без розгляду з огляду на відсутність обставин, визначених у пункті 3 частини першої статті 155 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України, в редакції, чинній до 15.12.2017).
5. Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 01 червня 2017 року позов задоволено частково. Визнано протиправними дії Одеської міської ради щодо несвоєчасного надання ОСОБА_1 відповіді на звернення від 10.10.2016 №ЗПИ-815. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
6. Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 18 жовтня 2017 року скасовано постанову суду першої інстанції з прийняттям нової постанови про часткове задоволення позову. Визнано протиправними дії Міністерства культури України щодо несвоєчасного надання ОСОБА_1 відповіді на звернення від 12.10.2016 №І-721. Визнано протиправними дії Управління з питань охорони об`єктів культурної спадщини Одеської міської ради щодо несвоєчасного надання ОСОБА_1 відповіді на звернення від 10.10.2016 №ЗПИ-815. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
7. Вирішуючи спір, суди обох інстанцій виходили з того, що запитувана позивачем інформація вимагала проведення аналізу правових норм стосовно конкретних обставин і тлумачення приписів Земельного кодексу України, у зв?язку з чим подані ОСОБА_1 інформаційні запити були правильно розглянуті відповідачами в порядку Закону України від 02.10.1996 №393/96-ВР "Про звернення громадян" (далі - Закон №393/96-ВР).
8. При цьому окружний суд визнав, що відповідачі при наданні відповідей на запити позивача діяли з дотриманням вимог Закону №393/96-ВР та встановив лише порушення 30-денного строку надання відповіді з боку Одеської міської ради.
9. У свою чергу суд апеляційної інстанції, не погодившись із судом першої інстанції в частині правової оцінки письмової відповіді Міністерства культури України від 21.10.2016, дійшов висновку, що відповідач усунув допущені недоліки в листі від 22.12.2016 і, хоча й порушив строк, але дав відповідь по суті звернення ОСОБА_1 . Водночас винним у несвоєчасному наданні відповіді на запит позивача, адресований Одеській міській раді, апеляційний суд визнав Управління з питань охорони об?єктів культурної спадщини Одеської міської ради, яке відповідно до покладених на нього завдань безпосередньо розглядало звернення і було залучено окружним судом відповідачем у справі.
III. Провадження в суді касаційної інстанції
10. У касаційній скарзі представник позивача Ігонін В.К., посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, просить скасувати судові рішення та ухвалити нове - про задоволення позову.
11. Повторюючи аргументи позовної заяви, представник позивача наголошує, що запитувана ОСОБА_1 інформація є публічною, оскільки відповідачі зобов?язані нею володіти відповідно до їхньої компетенції. Натомість суди попередніх інстанцій, за доводами представника позивача, не перевірили відповідність запитів на інформацію вимогам частини п?ятої статті 19 Закону №2939-VI та необґрунтовано віднесли їх до звернень громадян, не вказавши навіть до якого саме їх виду (пропозицій, заяв або скарг). Те, що запитувана позивачем інформація є публічною, підтверджується також судовими рішеннями у справі №815/5959/16 і в силу статті 72 КАС України не потребує доказування.
12. 16 березня 2018 року представник позивача Ігонін В.К. подав заяву з повідомленням про зміну імені позивача ОСОБА_1, прізвище, ім?я, по батькові якої після державної реєстрації зміни імені стало ОСОБА_1 (додано копію свідоцтва про зміну імені від 07.11.2017 серії НОМЕР_1).
13. У касаційній скарзі Управління з питань охорони об?єктів культурної спадщини Одеської міської ради просить скасувати судові рішення в частині визнання протиправними дій Одеської міської ради (Управління з питань охорони об?єктів культурної спадщини Одеської міської ради) щодо несвоєчасного надання ОСОБА_1 відповіді на звернення від 10.10.2016 №ЗПИ-815 та ухвалити нове рішення, яким повністю відмовити у задоволенні позову.
14. Зазначає, що Управління з питань охорони об?єктів культурної спадщини Одеської міської ради своєчасно надало відповідь на запит ОСОБА_1. від 10.10.2016, надіславши її представникові лист від 13.10.2016 простою поштовою кореспонденцією. При цьому відбиток календарного штемпеля на конверті з датою 29.11.2016 свідчить лише про дату приймання до обробки поштового відправлення, а не про дату опускання листа у поштову скриньку.
15. Крім того, вважає, що суд апеляційної інстанції мав враховувати преюдиційність факту надання Управлінням з питань охорони об?єктів культурної спадщини Одеської міської ради відповіді на запит ОСОБА_1 13.10.2016, який установлений постановою Одеського окружного адміністративного суду від 01 червня 2017 року у справі №815/5959/16.
16. У запереченнях на касаційну скаргу позивача Одеська міська рада і Міністерство культури України просять відмовити в її задоволенні, погоджуючись з висновком судів про те, що у своїх запитах позивач просила роз?яснити положення законодавства, тобто ставила питання суто теоретичного характеру, відповідь на яке виходить за межі правового регулювання Закону №2939-VI.
17. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів вважає, що касаційні скарги підлягають частковому задоволенню.
IV. Встановлені судами фактичні обставини справи
18. 10 жовтня 2016 року ОСОБА_1 та Ігонін В.К. подали до Одеської міської ради запит на інформацію, який у той самий день зареєстрований у міській раді за вх.№ЗПИ-815.
19. У запиті зазначили про рішення Одеської міської ради від 10.06.2015 №6756-VI і від 10.09.2015 №6983-VI, якими, відповідно, надано дозвіл фізичній особі на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та передано юридичній особі у власність шляхом продажу земельну ділянку у м. Одесі за адресами: АДРЕСА_1, на яких розташовані пам?ятки культурної спадщини, занесені до Державного реєстру нерухомих пам?яток України за категорією місцевого значення, як пам?ятки архітектури та містобудування.
20. Далі, навівши норму пункту "в" частини четвертої статті 83 Земельного кодексу України, згідно з якою до земель комунальної власності, які не можуть передаватись у приватну власність, належать землі під об`єктами природно-заповідного фонду, історико-культурного та оздоровчого призначення, що мають особливу екологічну, оздоровчу, наукову, естетичну та історико-культурну цінність, якщо інше не передбачено законом, просили надати їм відповідно до Закону №2939-VI наступну інформацію:
- чи є пам?ятка культурної спадщини місцевого значення, а саме - пам?ятка архітектури та містобудування - об?єктом історико-культурного призначення, що має особливу оздоровчу, наукову, естетичну та історико-культурну цінність;
- чи є зазначені пам?ятки культурної спадщини місцевого значення, розташовані у м. Одесі за адресами: АДРЕСА_1, об??єктом історико-культурного призначення, що має особливу оздоровчу, наукову, естетичну та історико-культурну цінність.
21. У запиті на інформацію від 10.10.2016, надісланому Міністерству культури України (вхідний реєстраційний №I-721 від 12.10.2016), ОСОБА_1 та Ігонін В.К. з посиланням на пункт "в" частини четвертої статті 83 Земельного кодексу України просили надати наступну інформацію відповідно до Закону №2939-VI: чи є пам?ятка культурної спадщини місцевого значення, а саме - пам?ятка архітектури та містобудування - об?єктом історико-культурного призначення, що має особливу оздоровчу, наукову, естетичну та історико-культурну цінність.
22. Листом від 13.10.2016 №01-31/585; 584 Управління з питань охорони об?єктів культурної спадщини Одеської міської ради на виконання доручення заступника міського голови повідомило Ігоніну В.К., що будівлі по АДРЕСА_1 належать до об`єктів культурної спадщини, занесені до Державного реєстру нерухомих пам`яток України як пам?ятки архітектури та містобудування місцевого значення та розташовані в межах Центрального історичного ареалу м. Одеси, на території комплексної охоронної зони. Крім того, у відповіді процитовано текстову частину Історико-архітектурного опорного плану, проекту зон охорони, визначення меж історичних ареалів м. Одеси, затвердженого наказом Міністерства культури і туризму України від 20.06.2008 №728//0/16-08, де вказано, що значна частина територій історичних ареалів, а саме: території пам?яток та їхніх охоронних зон, заповідники, охоронювані археологічні території належать до земель історико-культурного призначення.
23. Міністерство культури України листом від 21.10.2016 №850/10/55/16 поінформувало Ігоніна В.К., що надання роз`яснень стосовно термінології, використаної в тексті Земельного кодексу України, перебуває поза межами компетенції Міністерства.
24. На додаток до листа від 21.10.2016 №850/10/55/16 Міністерство культури України в листі від 22.12.2016 №4999/10.4/13-16 повідомило Ігоніну В.К., що виходячи з положень абзаців шостого і восьмого статті 1, пункту 4 Прикінцевих положень Закону України "Про охорону культурної спадщини" пам?ятка культурної спадщини, в тому числі пам?ятка місцевого значення, повинна мати історико-культурну цінність, а поняття "історико-культурне призначення" застосовується до категорій земель, визначених у статтях 53-54 Земельного кодексу України.