ПОСТАНОВА
Іменем України
17 лютого 2020 року
Київ
справа №826/8891/16
адміністративне провадження №К/9901/15589/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Мартинюк Н.М.,
суддів Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №826/8891/16
за позовом Громадської організації "Самооборона Одеси"
до Товариства з обмеженою відповідальністю "Інфокс"
про зобов`язання вчинити дії
за касаційною скаргою Громадської організації "Самооборона Одеси"
на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 7 квітня 2017 року (прийняту у складі: головуючого судді Добрянської Я.І.)
і ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 8 червня 2017 року (прийняту у складі: головуючого судді Грибан І.О., суддів Беспалова О.О., Парінова А.Б.).
УСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
Громадська організація "Самооборона Одеси" (далі - "ГО "Самооборона Одеси") у червні 2016 року звернулася з адміністративним позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю "Інфокс" (далі - "ТОВ "Інфокс"), в якому просила зобов`язати відповідача надати позивачу відповідь на запит про отримання публічної інформації від 13 квітня 2016 року №21/04, в якій надати засвідчені копії рішень уповноважених органів (загальних зборів, виконавчого органу, тощо), які передбачають умови та порядок припинення водовідведення (тампонування) споживачів (громадян).
Позов обґрунтований тим, що ТОВ "Інфокс", відмовивши у задоволенні вказаного запиту, порушило право ГО "Самооборона Одеси" на отримання публічної інформації, оскільки запитувана позивачем інформація не має ознак інформації з обмеженим доступом відповідно до статей 6-9 Закону України "Про доступ до публічної інформації". Також позивач звертав увагу на те, що відповідь на його запит не відповідає вимогам вказаного Закону, так як у ній не зазначено порядку оскарження відмови, а підпис особи, яка її підписала, виконаний за допомогою факсиміле.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Окружний адміністративний суд міста Києва своєю постановою від 7 квітня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 8 червня 2017 року, у задоволенні позову відмовив.
Суд першої інстанції виходив з того, що запитувана позивачем інформація віднесена до інформації з обмеженим доступом, а тому відповідач обґрунтовано відмовив ГО "Самооборона Одеси" у її наданні. Так, суд встановив, що внутрішні документи, у тому числі: вхідна та вихідна кореспонденція, нормативні локальні акти та організаційно-розпорядчі документи, а також, службові, доповідні та пояснювальні записки філії "Інфоксводоканал" (якою є відповідач) віднесені до інформації з обмеженим доступом згідно з наказом №185 від 30 вересня 2013 року та абзацом п`ятим пункту 2.2.2 Положення про комерційну таємницю та конфіденційну інформацію філії "Інфоксводоканал".
Суд апеляційної інстанції також зазначив, що із запиту не випливає те, яка саме інформація викликала інтерес позивача, оскільки він просить надати не інформацію, а документи, що можуть містити в собі різні види інформації, тобто позивач не окреслив обсяг інформації, яку він бажав отримати із запитуваних документів. Натомість запитувані документи можуть
стосуватися окремих споживачів послуг та містити відповідну інформацію про фізичних осіб, поширення якої може порушити їх права та інтереси, містити іншу інформацію з обмеженим доступом, в тому числі конфіденційну.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечення)
У касаційній скарзі ГО "Самооборона Одеси" просить скасувати постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 7 квітня 2017 року і ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 8 червня 2017 року. Скарга обґрунтована порушенням судами норм матеріального права, а також тим, що суди не врахували суспільний інтерес до запитуваної інформації та принцип правової визначеності.
Вказуючи на порушення норм матеріального права позивач зазначає, що суди безпідставно погодились з тим, що запитувана інформація належить до інформації з обмеженим доступом, оскільки не врахували положень пунктів 1-3 частини другої статті 6 Закону України "Про доступ до публічної інформації", тобто вимог при дотриманні яких доступ до інформації може бути обмежений. Крім того, ГО "Самооборона Одеси" звертає увагу на те, що ухвалюючи оскаржувані судові рішення суди керувалися актом юридичної особи (Положенням про комерційну таємницю та конфіденційну інформацію філії "Інфоксводоканал") і Законами України "Про інформацію" та "Про захист персональних даних" всупереч вимог частини четвертої статті 13 Закону України "Про доступ до публічної інформації", яка передбачає, що усі розпорядники інформації незалежно від нормативно-правового акта, на підставі якого вони діють, при вирішенні питань щодо доступу до інформації мають керуватися Законом України "Про доступ до публічної інформації".
Щодо неврахування судами суспільного інтересу від отримання запитуваної інформації скаржник вказує на те, що відповідач як суб`єкт природної монополії самостійно припиняє водовідведення споживачів шляхом проникнення до їх житла, що порушує конституційні права громадян на недоторканість житла та право знати про свої права і обов`язки. Водночас зазначає, що чинним законодавством не передбачено припинення водовідведення споживачів, про що роз`яснено у листі Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 27 листопада 2015 року №8/9-3542-15.
Стосовно принципу правової визначеності ГО "Самооборона Одеси" вказує, що її запит обумовлений тим, що чинним законодавством не передбачено припинення водовідведення споживачів, у зв`язку з чим вони не можуть передбачувано відокремити правомірну поведінку від протиправної, а також обґрунтовано передбачити наслідки своєї поведінки та підстави припинення отримання ними послуг.
У запереченнях на касаційну скаргу "ТОВ "Інфокс" погоджується з висновками судів про те, що запитувана позивачем інформація є інформацією з обмеженим доступом. Також зазначає, що ГО "Самооборона Одеси" безпідставно посилається на роз`яснення, викладені у листі Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 27 листопада 2015 року №8/9-3542-15, оскільки цей лист не є нормативно-правовим актом чи офіційним тлумаченням уповноваженого на те суб`єкта владних повноважень. Крім того, на думку відповідача, скаржник здійснює підміну понять "копії документів" та інформація про порядок водовідведення споживачів, оскільки саме інформацію щодо такого порядку відповідач надав у своїй відповіді.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Суди першої та апеляційної інстанцій встановили, що 13 квітня 2016 року ГО "Самооборона Одеси" звернулась до ТОВ "Інфокс" із запитом на отримання публічної інформації щодо підстав припинення водовідведення (тампонування) споживачів, в якому просило надати копії рішень уповноважених органів (загальних зборів, виконавчого органу тощо), які передбачають підстави, умови та порядок припинення водовідведення (тампонування) споживачів (громадян).
Підставою для звернення із вказаним запитом стала наявність у позивача інформації про незаконність використання відповідачем системи припинення водовідведення споживачів "Кріт".
Листом від 25 квітня 2016 року №206-Ж філія "Інфоксводоканал" ТОВ "Інфокс" відмовила позивачу у наданні запитуваної інформації, мотивуючи це тим, що запитувані копії рішень відносяться до інформації з обмеженим доступом.
Не погоджуючись з цією відмовою позивач звернувся до суду за захистом своїх прав.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес визначений Законом України "Про доступ до публічної інформації" від 13 січня 2011 року №2939-VI (далі також - "Закон").
Публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом (стаття 1 Закону).
Пунктом 1 частини першої статті 3 Закону передбачено, що право на доступ до публічної інформації гарантується обов`язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом.
Згідно з частиною першою статті 6 Закону інформацією з обмеженим доступом є: 1) конфіденційна інформація; 2) таємна інформація; 3) службова інформація.
Частиною другою цієї ж статті визначено, що обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог:
1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя;
2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам;
3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.
Положеннями частини сьомої статті 6 Закону закріплено, що обмеженню доступу підлягає інформація, а не документ. Якщо документ містить інформацію з обмеженим доступом, для ознайомлення надається інформація, доступ до якої необмежений.
Відповідно до статті 7 Закону конфіденційна інформація - інформація, доступ до якої обмежено фізичною або юридичною особою, крім суб`єктів владних повноважень, та яка може поширюватися у визначеному ними порядку за їхнім бажанням відповідно до передбачених ними умов. Не може бути віднесена до конфіденційної інформація, зазначена в частині першій і другій статті 13 цього Закону.
Розпорядники інформації, визначені частиною першою статті 13 цього Закону, які володіють конфіденційною інформацією, можуть поширювати її лише за згодою осіб, які обмежили доступ до інформації, а за відсутності такої згоди - лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини.
Приписами пункту 4 частини першої статті 13 Закону передбачено, що розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються, зокрема, суб`єкти господарювання, які займають домінуюче становище на ринку або наділені спеціальними чи виключними правами, або є природними монополіями, - стосовно інформації щодо умов постачання товарів, послуг та цін на них.
Частиною другою статті 13 Закону визначено, що до розпорядників інформації, зобов`язаних оприлюднювати та надавати за запитами інформацію, визначену в цій статті, у порядку, передбаченому цим Законом, прирівнюються суб`єкти господарювання, які володіють, зокрема, іншою інформацією, що становить суспільний інтерес (суспільно необхідною інформацією).
Згідно з частиною четвертою вказаної норми, усі розпорядники інформації незалежно від нормативно-правового акта, на підставі якого вони діють, при вирішенні питань щодо доступу до інформації мають керуватися цим Законом.
Статтею 22 Закону передбачено, що розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту, зокрема, у випадку якщо інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону.
У відмові в задоволенні запиту на інформацію має бути зазначено:
1) прізвище, ім`я, по батькові та посаду особи, відповідальної за розгляд запиту розпорядником інформації;
2) дату відмови;
3) мотивовану підставу відмови;
4) порядок оскарження відмови;
5) підпис.
Стаття 23 Закону визначає, що запитувач має право оскаржити відмову в задоволенні запиту на інформацію. Оскарження рішень, дій чи бездіяльності розпорядників інформації до суду здійснюється відповідно до Кодексу адміністративного судочинства України.
ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Законом України "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" від 15 січня 2020 року №460-IX, що набрав чинності 8 лютого 2020 року, внесено ряд змін до КАС України, зокрема до Глави 2 "Касаційне провадження" Розділу ІІІ "Перегляд судових рішень".
Разом з тим, пунктом 2 Розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" вказаного Закону встановлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Оскільки касаційна скарга Громадської організації "Самооборона Одеси" у цій справі подана до набрання чинності Законом України від 15 січня 2020 року №460-IX, то здійснюючи касаційний перегляд справи Верховний Суд керується положеннями КАС України, які діяли до набрання чинності вказаним Законом, тобто у редакції Кодексу, чинній до 8 лютого 2020 року.
Відповідно до частини першої статті 341 КАС України (тут і далі у редакції, чинній до 8 лютого 2020 року), суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги і на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
Надаючи оцінку доводам скаржника про те, що суди першої та апеляційної інстанції при ухваленні оскаржуваних судових рішень не врахували положень пунктів 1-3 частини другої статті 6 Закону України "Про доступ до публічної інформації", слід зазначити таке.
Вказаним Законом передбачено, що за порядком доступу інформація поділяється на відкриту інформацію та інформацію з обмеженим доступом.
Суди встановили, що відповідач відмовив у наданні позивачу копій рішень уповноважених органів філії "Інфоксводоканал", оскільки інформація, що у них міститься віднесена до інформації з обмеженим доступом. Судом першої інстанції встановлено, що доступ до відповідних рішень обмежений на підставі Положення про комерційну таємницю та конфіденційну інформацію філії "Інфоксводоканал", затвердженого наказом від 30 вересня 2013 року №185. Зі змісту ухвали суду апеляційної інстанції випливає, що відповідну інформацію відповідач відніс до конфіденційної.