ПОСТАНОВА
Іменем України
14 лютого 2020 року
Київ
справа №808/3684/17
адміністративне провадження №К/9901/57213/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Губської О. А.,
суддів: Загороднюка А.Г., Калашнікової О.В.
розглянув у попередньому судовому засіданні в касаційній інстанції справу
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Запорізький титано-магнієвий комбінат" до Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області про визнання протиправною та скасування вимоги, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Запорізький титано-магнієвий комбінат" на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 12 березня 2018 року, прийняте у складі судді Прасова О.О. та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2018 року, ухвалену у складі колегії суддів: Баранник Н.П. (головуючий), Малиш Н.І., Щербак А.А.
І. Суть спору:
1. Товариство з обмеженою відповідальністю "Запорізький титано-магнієвий комбінат" (надалі також - ТОВ "Запорізький титано-магнієвий комбінат", позивач) звернувся до суду з позовом до Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області про визнання протиправним та скасування пункту 1 вимоги Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області про усунення порушень законодавства від 03.11.2017 №04-08-05-14/5296.
2. Позовні вимоги обґрунтовані незгодою з пунктом першим оскаржуваної вимоги і вказує, що позивачем не було допущено ніяких порушень, а висновки відповідача щодо порушень, що призвели до матеріальної шкоди (збитків), є протиправними, оскільки недоотримані доходи, про які відповідач зазначає у вимозі не є збитками в розумінні діючого законодавства. Розмір збитків, відповідно до п.6 "Положення про Державну фінансову інспекцію України", затвердженого Указом Президента від 23.04.2011, №499/2011, повинен визначатися згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України. Проте, ані в акті ревізії, ані вимозі не має жодного посилання на застосування зазначеної методики при розрахунку збитків у розмірі 1333,64 тис.грн.
3. Відповідач позов не визнав та просив відмовити у його задоволенні.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
4. У період з 30.06.2017 по 22.09.2017 посадовими особами управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області була проведена ревізія фінансово-господарської діяльності ТОВ "Запорізький титано-магнієвий комбінат" за період з 01.01.2011 по 31.03.2017.
5. За результатами ревізії складено акт №08.05-20/4 від 29.09.2017.
6. У зв`язку із виявленими порушеннями управлінням Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області на адресу директора ТОВ "Запорізький титано-магнієвий комбінат" було направлено вимогу від 03.11.2017 № 04-08-05-14/5298 із зазначенням, що ревізією виявлено порушення законодавства, які не усунуті ТОВ "Запорізький титано-магнієвий комбінат". В пункті 1 вимоги вказано, що в порушення вимог ст.629 Цивільного кодексу України, ст.193 Господарського кодексу України, п.п.4.1 та 6.3 договору від 09.04.2015 №14-10/52 та п.п.5.1 та 6.2 контрактів від 24.01.2014 №14-10/62 та від 06.02.2014 №14-10/66 в частині своєчасності здійснення оплати за відвантажений товар, ТОВ "ЗТМК", через не прийняття рішення, щодо застосування штрафних санкцій (пені) до ТОВ "Титан України" та ТОВ "Корпорація ВСМПО-АВІСМА" за несвоєчасне здійснення оплати за товар, недоотримано доходів у загальній сумі 133364 тис.грн., чим ТОВ "ЗТМК" нанесено збитків на відповідну суму. Вимагалося усунути виявлені порушення законодавства в установленому законодавством порядку. Вичерпну інформацію про вжиті заходи з усунення порушень та недоліків разом із завіреними копіями підтверджуючих первинних, розпорядчих та інших документів надати управлінню Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області до 04.12.2017.
7. Не погодившись з висновками відповідача, викладеними в пункті 1 даної вимоги, позивач звернувся до суду з даним позовом, в якому просив визнати вказаний пункт вимоги протиправним та скасувати його.
ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
8. Запорізький окружний адміністративний суд рішенням від 12 березня 2018 року, яке залишено без змін постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2018 року, у задоволенні позовних вимог відмовив.
9. Відмовляючи у задоволенні адміністративного позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що збитки відшкодовуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення, в тому числі і підстави для визначення збитків, перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не суд, що розглядає позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною та скасування певних пунктів такої вимоги.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
10. Не погоджуючись з такими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, в якій посилається на неправильне застосування судами першої й апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права.
11. У скарзі позивач просить скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі
12. Касаційну скаргу мотивує тим, що розмір збитків, повинен визначатися згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, але ні в акті ревізії, ні у вимозі, не має жодного посилання на застосування зазначеної методики при розрахунку збитків. Також, виходячи із змісту постанов Верховного Суду України, на які посилалися суди при винесенні рішень, вбачається, що суть вимог Держаудитслужби в даних справах стосувалася зобов`язання об`єкту контролю безпосередньо стягнення завданих збитків, а не вжиття відповідних заходів, як зазначено в оскаржуваній вимозі, а тому не можна вказувати на те, що дані справи є аналогічними. Також скаржник зазначає, що в оскаржуваній вимозі зазначається, що у разі не вжиття відповідних заходів, відповідачем на підставі п.15 ст.10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" буде ініційовано питання про відповідність керівника підприємства займаній посаді. Враховуючи те, що позивач в межах чинного законодавства фактично позбавлено можливості здійснити заходи по запобіганню вказаних незаконних дій відповідача, суд, відмовляючи в задоволенні позову, фактично позбавляє позивача права на захист його порушених прав в порядку ст. 5 КАС України, що може призвести до негативних наслідків для нього.
13. У відзиві на касаційну скаргу відповідач вказує на її безпідставність та просить залишити її без задоволення, а рішення суду першої та апеляційної інстанції - без змін.
V. Джерела права й акти їх застосування
14. Ключовим в цій справі є питання про те, чи може позивач (підконтрольна організація) оскаржити в судовому порядку вимогу відповідача про визначення розміру збитків, як належний спосіб судового захисту.
15. Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначено Законом України від 26 січня 1993 року № 2939-XII "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" (далі - Закон № 2939-XII).
16. Частиною першою статті 1 Закону № 2939-XII передбачено, що Здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).
17. Постановою Кабінету Міністрів України від 28 жовтня 2015 року № 868 "Про утворення Державної аудиторської служби України", яка набрала чинності 03 листопада 2015 року, утворено Державну аудиторську службу України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів, реорганізувавши Державну фінансову інспекцію шляхом перетворення.
18. Відповідно до пункту 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43 (далі - Положення № 43), Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
19. Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань здійснює контроль за: цільовим, ефективним використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів; досягненням економії бюджетних коштів і результативності в діяльності розпорядників бюджетних коштів; цільовим використанням і своєчасним поверненням кредитів (позик), отриманих під державні (місцеві) гарантії; достовірністю визначення потреби в бюджетних коштах під час складання планових бюджетних показників та відповідністю взятих розпорядниками бюджетних коштів бюджетних зобов`язань відповідним бюджетним асигнуванням, паспорту бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі); відповідністю взятих розпорядниками бюджетних коштів довгострокових зобов`язань за енергосервісом затвердженим в установленому порядку умовам закупівлі енергосервісу; дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів; дотриманням законодавства про закупівлі; веденням бухгалтерського обліку, а також складенням фінансової і бюджетної звітності, паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання (у разі застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі), кошторисів та інших документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету; станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності; виконанням функцій з управління об`єктами державної власності; станом внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту у розпорядників бюджетних коштів, станом внутрішнього контролю в інших підконтрольних установах; усуненням виявлених недоліків і порушень; реалізацією інвестиційних проектів (підпункт 4 пункту 4 Положення № 43).
20. Пунктом 6 вказаного Положення передбачено, що Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку.
21. Відповідно до підпункту 9 пункту 4 Положення № 43 у разі якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів Держаудитслужба має право звернутися до суду в інтересах держави.