ОКРЕМА ДУМКА
Суддів Великої Палати Верховного Суду
Ситнік О. М., Лященко Н. П.
04 грудня 2019 року
м. Київ
у справі № 140/2561/18 (провадження № 11-954апп19) за позовом фізичної особи - підприємця (далі - ФОП) ОСОБА_1 до Луцької міської ради (далі - Міськрада) про визнання протиправним та скасування рішення
за касаційною скаргою ФОП ОСОБА_1 на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 04 червня 2019 року (судді Гінда О. М., Заверуха О. Б., Ніколін В. В.).
У грудні 2018 року ФОП ОСОБА_1 звернувся до суду з указаним позовом, в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення Міськради від 26 вересня 2018 року № 47/42 «Про внесення змін до рішення Луцької міської ради від 02 вересня 2009 року № 45/4 «Про надання статусу ринку торговим рядам по АДРЕСА_1».
Позивач вважав оспорюваний акт органу місцевого самоврядування таким, що прийнятий на порушення прав та охоронюваних законом його інтересів та інтересів підприємців, які здійснюють діяльність на ринку.
07 лютого 2019 року Волинський окружний адміністративний суд ухвалив рішення, яким позов ФОП ОСОБА_1 задовольнив.
Суд першої інстанції керувався тим, що прийняття суб`єктом владних повноважень рішення про припинення дії раніше ним же прийнятого акта призвело до порушення справедливого балансу між інтересам Міськради та інтересами фізичних осіб - підприємців, що здійснюють господарську діяльність на території ринку, тому оспорюване рішення є протиправним та підлягає скасуванню.
04 червня 2019 року Восьмий апеляційний адміністративний суд прийняв постанову, якою скасував рішення Волинського окружного адміністративного суду від 07 лютого 2019 року і на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) провадження у справі закрив, оскільки справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Апеляційний суд вважав, що правовідносини, які виникли на підставі договірних орендних відносин, є приватноправовими та з урахуванням суб`єктного складу учасників підлягають вирішенню в порядку господарського судочинства.
04 грудня 2019 року Велика Палата Верховного Суду прийняла постанову, якою касаційну скаргу ФОП ОСОБА_1 задовольнила, постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 04 червня 2019 року скасувала, а справу направила до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
Велика Палата Верховного Суду зробила висновок, що вказана справа підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.
При цьому керувалася тим, що предметом спору в цій справі є скасування рішення органу місцевого самоврядування, а органи місцевого самоврядування у вказаних правових відносинах є суб`єктами владних повноважень, які реалізують владні управлінські функції. Зауважила, що в контексті конкретних обставин з огляду на видові та сутнісні властивості акта, який ухвалила Міськрада, - правовідносини, які склались між учасниками цієї справи стосуються оскарження фізичною особою законності рішення щодо обмеження строку передачі земельної ділянки для провадження діяльності з наданням статусу ринку торговим рядам на АДРЕСА_1. Питання законності та обґрунтованості такого рішення, яке має ознаки правозастосовного ненормативного акта органу місцевого самоврядування, належить до компетенції адміністративних судів.
Велика Палата Верховного Суду вважала, що оскаржуване рішення Міськради не порушує приватні (майнові, матеріальні) права позивача, тому ознак приватноправового характеру, що підлягають захисту у спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, немає. Тобто, в цій справі спору про право цивільне немає, а дослідженню підлягають виключно владні управлінські дії та рішення органу місцевого самоврядування.
З указаними висновками не погоджуємося та відповідно до статті 34 КАС України висловлюємо окрему думку.
Під час розгляду справи суди встановили, що ОСОБА_1 зареєстрований як суб`єкт підприємницької діяльності, основним видом діяльності якого згідно з витягом з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань є надання в оренду й експлуатація власного чи орендованого нерухомого майна.
11 грудня 2002 року Міськрада та ФОП ОСОБА_1 уклали договір оренди, згідно з планом землекористування, що є невід`ємною частиною цього договору, за умовою якого надається в оренду земельна ділянка площею 5 257 кв. м для обслуговування денної стоянки автомобілів та ринку на АДРЕСА_1 строком на 25 років.
Міськрада рішенням від 02 вересня 2009 року № 45/4 «Про надання статусу ринку торговим рядам на АДРЕСА_1» надала статус ринку торговим рядам на АДРЕСА_1 на земельній ділянці, яка перебуває в користуванні підприємця ОСОБА_1 згідно з рішенням Міськради від 22 листопада 2002 року № 3/7.15 «Про надання земельної ділянки на умовах оренди підприємцю ОСОБА_1 для обслуговування денної стоянки автомобілів для обслуговування ринку на АДРЕСА_1».
20 листопада 2009 року Департамент підприємництва Міськради затвердив паспорт ринку на АДРЕСА_1.
27 червня 2018 року Міськрада прийняла рішення № 43/70 про внесення зміни до рішення від 02 вересня 2009 року № 45/4 «Про надання статусу ринку торговим рядам на АДРЕСА_1», яким пункт 1 після слова «надати» доповнила текстом до «01 липня 2018 року». Зобов`язала ФОП ОСОБА_1 до 05 липня 2018 року проінформувати суб`єктів господарювання, які здійснюють свою господарську діяльність на торгових рядах на АДРЕСА_1, про це рішення та можливість здійснення торговельної діяльності на інших ринках міста або ринку в АДРЕСА_2.
29 серпня 2018 року Волинський окружний адміністративний суд ухвалив рішення у справі № 0340/1302/18, яким визнав протиправним та скасував рішення Міськради від 27 червня 2018 року № 43/70.
26 вересня 2018 року Міськрада прийняла рішення № 47/42 «Про внесення змін до рішення Луцької міської ради від 02 вересня 2009 року № 45/4 «Про надання статусу ринку торговим рядам на АДРЕСА_1», яким пункт 1 після слова «надати» доповнила текстом до «01 жовтня 2018 року». Зобов`язала ФОП ОСОБА_1 до 10 жовтня 2018 року проінформувати суб'єктів господарювання, які здійснюють свою господарську діяльність на торгових рядах на АДРЕСА_1, про це рішення та можливість здійснення торговельної діяльності на інших ринках міста або ринку в АДРЕСА_2.
Стосовно юрисдикційності цього спору вважаємо за необхідне зазначити таке.
У статті 124 Конституції України закріплено, що правосуддя в Україні здійснюють виключно суди. Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Поняття «суд, встановлений законом» включає в себе, зокрема, таку складову, як дотримання усіх правил юрисдикції та підсудності.
Система судів загальної юрисдикції є розгалуженою. Судовий захист є основною формою захисту прав, інтересів та свобод фізичних та юридичних осіб, державних і суспільних інтересів.
Судова юрисдикція - це інститут права, який покликаний розмежувати між собою компетенцію як різних ланок судової системи, так і різних видів судочинства - цивільного, кримінального, господарського та адміністративного.
Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
Важливість визначення юрисдикції підтверджується як закріпленням у Конституції України принципу верховенства права, окремими елементами якого є законність, правова визначеність та доступ до правосуддя, так і прецедентною практикою Європейського суду з прав людини.
При визначенні предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Тобто юрисдикційність спору залежить від характеру спірних правовідносин, правового статусу суб`єкта звернення та предмета позовних вимог, а право вибору способу судового захисту належить виключно позивачеві.
Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
На підставі пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший