ПОСТАНОВА
Іменем України
13 лютого 2020 року
Київ
справа №2040/5815/18
адміністративне провадження №К/9901/12156/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Губської О.А.,
суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,
розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №2040/5815/18
за позовом Управління праці та соціального захисту населення адміністрації Основ`янського району Харківської міської ради до Північно-східного офісу Державної аудиторської служби України, третя особа - Комунальне підприємство "Харківські теплові мережі" про скасування вимоги, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Управління праці та соціального захисту населення адміністрації Основ`янського району Харківської міської ради на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 20 березня 2019 року (колегія суддів: головуючий суддя: Спаскін О.А., судді: Калиновський В.А., Кононенко З.О.),
ВСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. Позивач звернувся до суду з позовом до Північно-східного офісу Державної аудиторської служби України, третя особа - Комунальне підприємство "Харківські теплові мережі", в якому просив:
1.1. скасувати вимогу Північно-східного офісу Держаудитслужби від 26 лютого 2018 року № 20-04-25/1473 Про усунення порушень у частині не проведення надавачами комунальних послуг перерахунків невикористаних субсидій, або проведення з порушенням вимог пункту 15 Положення № 848 та пунктів 2, 3, 4 та 4-1 Порядку № 534.
1.2. Позов обґрунтовано тим, що спірна вимога, будучи обов`язковою до виконання, на думку позивача, прийнята відповідачем із порушенням законодавчих вимог, а тому є протиправною в оскаржуваній частині, оскільки у позивача відсутні повноваження щодо вчинення означених вимогою дій, є неконкретизованою, не містить чітких рекомендацій щодо способу усунення виявлених під час ревізії порушень, а лише вказівку про усунення виявлених порушень законодавства та необхідність надання вичерпної інформації про вжиті заходи. Зміст спірної вимоги зводиться до спонукання позивача самостійно визначити на підставі невизначених законодавчих актів, які саме заходи слід вжити для усунення виявлених порушень, що, в свою чергу, може призвести до нового можливого порушення позивачем чинного законодавства.
ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
2. Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 01 листопада 2018 року адміністративний задоволено в повному обсязі.
2.1. Скасовано пункт 1 вимоги Північно-східного офісу Держаудитслужби від 26 лютого 2018 року № 20-04-25/1473 Про усунення порушень в частині зобов`язання Управління праці та соціального захисту населення адміністрації Основ`янського району Харківської міської ради усунути порушення з не проведення надавачами комунальних послуг перерахунків невикористаних субсидій, або з проведенням таких перерахунків з порушенням вимог пункту 15 Положення № 848 та пунктів 2, 3, 4 та 4-1 Порядку № 534.
2.2. Задовольняючи позов частково, суд першої інстанції виходив з того, що лише надавач послуг самостійно визначає обсяг невикористаних сум субсидій, несе відповідальність за правильність розрахунку загального обсягу невикористаних сум субсидій. Отже, чинним законодавством Управління не наділено повноваженнями та компетенцією щодо визначення обсягу невикористаних сум субсидій. Крім цього, суд першої інстанції зазначив, що спірна вимога, як індивідуально-правовий акт, в силу закону обов`язковий до виконання підконтрольною установою, винесена з порушенням вимог закону щодо її змісту, оскільки є неконкретизованою в тому, що зобов`язання позивача не передбачає вчинення відповідних дій наданим йому повноваженням, а також не може самостійно визначати на підставі невизначених законодавчих актів, які саме заходи слід вжити для усунення виявлених порушень, що, в свою чергу, може призвести до нового можливого порушення позивачем чинного законодавства. Зазначене в світлі обов`язкового характеру спірної вимоги в частині корегування роботи підконтрольної установи є порушенням вимог закону в частині змісту вимоги як акту індивідуальної дії.
3. Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 20 березня 2019 року рішення суду першої інстанції скасовано та ухвалено нове про відмову у задоволенні позову.
3.1. Відмовляючи у задоволенні позову, суд апеляційної інстанції виходив з помилковості висновків суду першої інстанції по суті спору в цій справі, а також з доведеності наявними в матеріалах справи належними та допустимими доказами тієї обставини, що спірною вимогою не порушено права та інтереси позивача, оскільки вона прийнята правомірно та спрямована на коригування роботи Управління як підконтрольної організації та приведення її у відповідність до вимог законодавства. Це рішення не породжує для нього обов`язків, стягнення збитків у майбутньому не тягне негативних наслідків для позивача.
ІІІ. Касаційне оскарження
4. Не погоджуючись з вказаним рішенням суду апеляційної інстанції, позивач звернувся з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм процесуального та матеріального права, просить скасувати це судове рішення та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
5. В обґрунтування касаційної скарги вказує, що суд апеляційної інстанції не врахував тієї обставини, що позивач не наділений повноваженнями та компетенцією щодо визначення обсягу невикористаних сум субсидій. Також зазначає, що питання правильності та документального обґрунтування висновків акту ревізії та спірної вимоги не було предметом судового дослідження, не досліджувалось питання усунення порушень (відшкодування збитків). Звертає увагу, що вимога про усунення порушень, які не усунуто об`єктом ревізії, не містить чітких, конкретних та зрозумілих приписів на адресу Управління, є юридично невизначеною, оскільки не містить спосіб усунення, коло заходів які повинне вчинити Управління та посилання на конкретні норми чинного законодавства, якими вони передбачені. Крім цього, на його думку, є безпідставним висновок суду апеляційної інстанції про те, що спірна вимога як акт індивідуальної дії вичерпала себе в момент її направлення Управлінню та помилково застосував пункт 19 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України. Також зауважує, що виконання спірної вимоги Управлінням як підконтрольною установою унеможливлено відповідачем внаслідок недотримання вимог чинного законодавства про засади здійснення державного фінансового контролю в частині неналежної конкретизації її приписів.
6. Відповідач та третя особа в справі подали відзиви на касаційну скаргу, за змістом яких висловили незгоду з викладеними позивачем в скарзі доводами та повідомили свою думку про правильність висновків суду апеляційної інстанції щодо відсутності підстав для задоволення цього позову, просили судове рішення залишити без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.
IV. Встановлені судами фактичні обставини справи
7. На виконання пункту 2.6 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на IV квартал 2017 року, пункту 1.1.2.1 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Північно-східного офісу Державної аудиторської служби України на IV квартал 2017 року головним державним фінансовим інспектором Північно-східного офісу Державної аудиторської служби України проведено планову ревізію використання коштів субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на надання пільг та житлових субсидій населенню на оплату електроенергії, природного газу, послуг тепло-, водопостачання і водовідведення, квартирної плати (утримання будинків і споруд та прибудинкових територій), вивезення побутового сміття та рідких нечистот в Управлінні праці та соціального захисту населення адміністрації Основ`янського району Харківської міської ради (далі - Управління) за період з 01 січня 2014 року по 01 листопада 2017 року.
8. За результатами ревізії посадовими особами контролюючого органу був складений акт ревізії використання коштів субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на надання пільг та житлових субсидій населенню на оплату електроенергії, природного газу, послуг тепло-, водопостачання і водовідведення, квартирної плати (утримання будинків і споруд та прибудинкових територій), вивезення побутового сміття та рідких нечистот в Управлінні праці та соціального захисту населення адміністрації Основ`янського району Харківської міської ради за період з 01 січня 2014 року по 01 листопада 2017 року за № 04-24/01 від 07 лютого 2018 року, в якому відображено порушення бюджетного законодавства.
9. За змістом акта ревізією встановлено порушення позивачем правильності розрахунку та повноти повернення до бюджету невикористаних сум субсидій, перерахованих Управлінням на рахунки надавачів послуг у вигляді субвенції з державного бюджету за бюджетною програмою КПКВК 3511150 "Субвенція з державного бюджету місцевим бюджетам на надання пільг та житлових субсидій населенню на оплату електроенергії, природного газу, послуг тепло-, водопостачання і водовідведення, квартирної плати (утримання будинків і споруд та прибудинкових територій), вивезення побутового сміття та рідких нечистот" .
10. В ході проведеної вибірковим способом за період з 01 січня 2014 року по 01 листопада 2017 року ревізії правильності розрахунку та повноти повернення до бюджету невикористаних сум субсидій, перерахованих Управлінням на рахунки надавачів послуг, контролюючим органом встановлено проведення надавачами послуг - Комунальним підприємством "Харківські теплові мережі" та іншими підприємствами (Комунальним підприємством "Харківводоканал", Виробничим підрозділом "Харківське територіальне управління" філії "Центр будівельно-монтажних робіт експлуатації будівель і споруд" Публічного акціонерного товариства "Українська залізниця", Квартирно-експуатаційним відділом м. Харків Міністерства оборони України) - розрахунків невикористаної суми субсидії з порушенням вимог пункту 15 Положення про порядок призначення та надання населенню субсидій для відшкодування витрат на оплату житлово-комунальних послуг, придбання скрапленого газу, твердого та рідкого пічного побутового палива, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 1995 року № 848 (далі - Порядок № 848), та пунктів 2, 3, 4, 4-1 та 7 Порядку розрахунку та повернення до бюджету сум субсидії для відшкодування витрат на оплату послуг з централізованого опалення (теплопостачання), постачання холодної та гарячої води і водовідведення, послуг з газо-, електропостачання для індивідуального опалення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 серпня 2016 року № 534 (далі - Порядок № 534).
11. Ревізією встановлено, що в порушення вимог пункту 41 Порядку № 534 під час проведення розрахунку невикористаної суми субсидії для відшкодування витрат на оплату послуг з централізованого водопостачання та водовідведення КП "Харківводоканал" враховувався лише опалювальний період 2016-2017 років, а не останній період отримання субсидії; в порушення пунктів 2, 3, 4 Порядку № 534 через непроведення розрахунку по особових рахунках, у яких була переплата за послугу станом на 01 січня 2016 року та 01 травня 2017 року, та по яких була відсутня переплата станом на 01 травня 2016 року, занижено суму невикористаної субсидії в загальній сумі 216468, 76 гривень.
12. Також встановлено, що в порушення пункту 3 Порядку № 534 в Квартирно- експуатаційному відділу м. Харків Міністерства оборони України та Виробничому підрозділу "Харківське територіальне управління" філії "Центр будівельно-монтажних робіт експлуатації будівель і споруд" Публічного акціонерного товариства "Українська залізниця" не проводились перерахунки невикористаних субсидій з водопостачання та водовідведення станом на 01 травня 2016 року. Загальна сума невикористаної субсидії склала 54558, 27 грн, а саме по Квартирно-експуатаційному відділу м. Харків Міністерства оборони України - 14747,71 грн та по Виробничому підрозділу "Харківське територіальне управління" філії "Центр будівельно-монтажних робіт експлуатації будівель і споруд" Публічного акціонерного товариства "Українська залізниця" на суму 39228,03 гривень.
13. Крім того, як встановлено ревізорами, внаслідок недодержання вимог пункту 4, пункту 41 та пункту 7 Порядку № 534 КП "ХТМ" не повернуто до державного бюджету 107675,83 грн невикористаної субсидії за не надані послуги з теплопостачання станом на 01 травня 2016 року (опалювальний період 2015-2016 роки), 658850,90 грн невикористаної субсидії за не надані послуги з теплопостачання та 147890,68 грн невикористаної субсидії за не надані послуги з гарячого водопостачання станом на 01 травня 2017 року (опалювальний період 2016-2017 роки), що призвело до заниження суми невикористаної субсидії в загальній сумі 914417,41 гривень.
14. Не погоджуючись з висновками, викладеними в акті ревізії, Управління 16 лютого 2018 року, на підставі пункту 4 Порядку проведення Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550, надало письмові заперечення (зауваження) на акт ревізії за № 860/5.
15. 06 березня 2018 року Управління одержало Вимогу від 26 лютого 2018 року № 20-04-25/1473 "Про усунення порушень", а саме: в порушення вимог пункту 15 Положення про порядок призначення та надання населенню субсидій для відшкодування витрат на оплату житлово-комунальних послуг, придбання скрапленого газу, твердого та рідкого пічного побутового палива, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 1995 року № 848 (далі-Положення № 848) та пунктів 2, 3, 4 та 4-1 Порядку розрахунку та повернення до бюджету сум субсидій для відшкодування витрат на оплату послуг з централізованого опалення (теплопостачання), постачання холодної води і водовідведення, послуг з газо-, електропостачання для індивідуального опалення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 серпня 2016 року № 534 "Деякі питання надання субсидій для відшкодування витрат на оплату послуг з централізованого опалення (теплопостачання), постачання холодної та гарячої води і водовідведення, послуг з газо-, електропостачання для індивідуального опалення" (далі - Порядок № 534), надавачами комунальних послуг (за результатами чотирьох зустрічних перевірок) не проводились перерахунки невикористаних субсидій, або проведено з порушенням пункту 15 Положення 848 та пунктів 2, 3, 4 та 4-1 Порядку № 534, та не повернуто надавачами послуг до державного бюджету 118461,91 грн невикористаних субсидій, в тому числі Комунальним підприємством Харківські теплові мережі - 914417,41 грн.
16. У спірній вимозі контролюючим органом зазначено, що на підставі пункту 1 частини 1 статті 8, пункту 7 статті 10, частини 2 статті 15 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26 січня 1993 року № 2939-XII, підпункту 16 пункту 6 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43, та підпунктів 46, 49-50, 52 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550, Управлінню пред`явлено вимогу усунути виявлені порушення законодавства в установленому законом порядку, вичерпну інформацію про вжиті заходи з усунення порушень разом завіреними копіями підтверджуючих первинних, розпорядчих та інших документів, завірених належним чином, надати до Північно-східного офісу Державної аудиторської служби України в термін до 12 березня 2018 року.
17. Вважаючи цю вимогу такою, що прийнята відповідачем з порушенням норм законодавства, протиправною, позивач звернувся з цим позовом до суду.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
18. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
19. Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
20. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
21. За приписами статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
22. Згідно з частиною першою статті 2 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за рішенням суду, винесеним на підставі подання прокурора або слідчого для забезпечення розслідування кримінальної справи.
23. Відповідно до пункту 7 частини першої статті 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", органу державного фінансового контролю надається право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства.
24. Порядок призначення та надання населенню субсидій для відшкодування витрат на оплату житлово-комунальних послуг, придбання скрапленого газу, твердого та рідкого пічного побутового палива в період, за який проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Управління, встановлений Положенням про порядок призначення та надання населенню субсидій для відшкодування витрат на оплату житлово-комунальних послуг, придбання скрапленого газу, твердого та рідкого пічного побутового палива, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 1995 року № 848.
25. Відповідно до пункту 3 Положення № 848, призначення житлових субсидій та контроль за їх цільовим використанням здійснюється структурними підрозділами з питань соціального захисту населення районних, районних у містах Києві і Севастополі держадміністрацій, виконавчих органів міських, районних у містах (у разі їх створення) рад (далі - структурні підрозділи з питань соціального захисту населення).