ПОСТАНОВА
Іменем України
13 лютого 2020 року
м. Київ
справа № 823/1499/17
адміністративне провадження № К/9901/51672/18
Колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду:
судді-доповідача - Яковенка М. М.,
суддів - Дашутіна І. В., Шишова О. О.,
розглянувши у порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу № 823/1499/17
за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Управління Державної міграційної служби в Черкаській області, Управління Служби безпеки України в Черкаській області про скасування подання та рішення,
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Черкаського окружного адміністративного суду (суддя Рідзель О. А.) від 31 січня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду (у складі колегії суддів: Шелест С. Б., Кузьмишина О. М., Пилипенко О. Є.) від 24 квітня 2018 року,
УСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. У вересні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Управління Державної міграційної служби в Черкаській області, Управління Служби безпеки України в Черкаській області, в якому просив:
- скасувати подання Управління Служби безпеки України в Черкаській області про скасування дозволу на імміграцію відносно ОСОБА_1 ;
- скасувати рішення Управління Державної міграційної служби в Черкаській області від 22 вересня 2015 року № 08-06/189 про скасування дозволу на імміграцію в Україну ОСОБА_1
2. Вимоги адміністративного позову мотивовано тим, що оскаржуване рішення міграційного органу про скасування дозволу на імміграцію позивача в Україну прийняте на підставі подання Служби безпеки України, в якому зазначено, що вина позивача у вчинення адміністративного правопорушення підтверджена постановою Придніпровського районного суду м. Черкаси, однак, вказаною постановою позивача звільнено від адміністративної відповідальності у зв`язку з малозначністю. Крім цього, позивач наголошує, що викладені у поданні обставини щодо здійснення сепаратистської діяльності та дестабілізації суспільно-політичної обстановки не підтверджені доказами, відтак відсутні підстави для скасування дозволу на імміграцію.
3. Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 31 січня 2018 року, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 24 квітня 2018 року, відмовлено у задоволенні адміністративного позову.
4. Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, 23 травня 2018 року ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 31 січня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 24 квітня 2018 року та ухвалити нове судове рішення про задоволення позовних вимог.
5. Ухвалою Верховного Суду (склад колегії суддів: Стрелець Т. Г., Білоус О. В., Бевзенко В. М.) від 30 травня 2018 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та установлено строк для подання відзиву.
6. 03 липня 2018 року до Верховного Суду від Управління Державної міграційної служби України в Черкаській області надійшов відзив на касаційну скаргу ОСОБА_1 в якому відповідач просить залишити оскаржувані судові рішення без змін, а касаційну скаргу без задоволення.
7. 04 липня 2018 року до Верховного Суду від Управління Служби безпеки України в Черкаській області надійшов відзив на касаційну скаргу ОСОБА_1 в якому відповідач просить залишити оскаржувані судові рішення без змін, а касаційну скаргу без задоволення.
8. На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду № 724/0/78-19 від 12 червня 2019 року призначено повторний автоматизований розподіл цієї справи, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Стрелець Т. Г., що унеможливлює її участь у розгляді касаційної скарги.
9. Згідно протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 12 червня 2019 року, визначено склад колегії суддів: Яковенко М. М. - головуючий суддя, Дашутін І. В., Шишов О. О.
10. Ухвалою Верховного Суду від 10 лютого 2020 року справу прийнято до провадження, закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження.
IІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
11. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 30 вересня 2009 року ОСОБА_1 звернувся до Відділу служби громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб УМВС України в Черкаській області із заявою про оформлення посвідки на постійне проживання в Україні, як такий, що отримав 21 червня 2006 року дозвіл на імміграцію в Україну разом зі своєю матір`ю ОСОБА_2, та був документований посвідкою на постійне проживання серії НОМЕР_1 від 05 березня 2010 року.
12. 11 серпня 2015 року до Управління Державної міграційної служби в Черкаській області надійшло подання СБУ від 07 серпня 2015 року № 5/13403 про скасування дозволу на імміграцію в Україну, виданого 21 червня 2006 року ОСОБА_1, мотивоване тим, що у діях ОСОБА_1 є загроза національній безпеці і громадського порядку України.
13. За результатами розгляду зазначеного подання, головним спеціалістом відділу у справах іноземців, осіб без громадянства та протидії нелегальної міграції УДМС України в Черкаській області Білан І. Г. складено висновок від 22 вересня 2015 року щодо доцільності скасування ОСОБА_1 дозволу на імміграцію в Україну та визнати недійсною посвідку на постійне проживання в Україні серії НОМЕР_1 .
14. 22 вересня 2015 року Управлінням Державної міграційної служби в Черкаській області прийнято рішення № 08-06/189 про скасування ОСОБА_1 дозволу на імміграцію в Україну, виданого 21 червня 2006 року.
15. Позивач, вважаючи подання Служби безпеки України та рішення міграційного органу незаконними, а свої права порушеними, звернувся до суду з адміністративним позовом.
IІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
16. Суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, відмовляючи у задоволенні позовних вимог, виходили з того, що подання містить обґрунтовані підстави для скасування дозволу на імміграцію в Україну; рішення про скасування дозволу на імміграцію в Україну прийнято у межах та у спосіб визначених законом повноважень, та законодавчо визначених на те підстав.
17. Суди дійшли висновку, що обставинами справи підтверджується факт наявності у діях ОСОБА_1 порушення громадського порядку та загрози національній безпеці, відтак спірне рішення міграційного органу є правомірним.
18. Апеляційний суд також зазначив, що саме по собі подання СБУ є службовим документом, який містить висновки посадових осіб про наявність або відсутність тих чи інших обставин. У свою чергу, висновки такого службового документа не породжують для позивача прав та обов`язків, що спрямовані на регулювання тих чи інших суспільних відносин і не мають обов`язкового характеру для осіб, відносно яких таке подання складено. У розумінні КАС України, подання не є рішенням суб`єкта владних повноважень, яке породжує безпосередньо для позивача правові наслідки, а є лише передумовою для прийняття компетентним органом рішення за результатами розгляду обставин викладених у такому поданні, а тому суд першої інстанції помилково розцінив подання як рішення суб`єкта владних повноважень. Проте, така помилка не вплинула на правильний висновок суду про відсутність правових підстав для задоволення позову у цій частині.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
19. Скаржник у своїй касаційній скарзі не погоджуються з висновками суду першої та апеляційної інстанцій щодо відмови у задоволенні позовних вимог, вважає їх необґрунтованими та такими, що підлягають скасуванню, оскільки судами неправильно застосовано норми матеріального права та порушено норми процесуального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень у справі.
20. Зокрема скаржник зазначив, що ст. 12 Закону України "Про імміграцію" встановлено вичерпний перелік підстав для скасування дозволу на імміграцію в Україну, згідно якого підставами для такого скасування можуть бути лише винні дії іммігранта. Натомість, у поданні СБУ зазначено, що загрозу національній безпеці України становлять наміри позивача. Крім того, сепаратизм також визначається не як наміри, а як діяльність, тобто вчинення певних активних дій.
21. Крім цього, скаржник у касаційній скарзі здійснює виклад обставин справи та надає їм відповідну оцінку, цитує норми процесуального та матеріального права, посилається на практику ЄСПЛ, а також висловлює свою незгоду із оскаржуваними судовими рішеннями про відмову у задоволенні позовних вимог.
V. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
22. Верховний Суд, переглянувши оскаржувані судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права у спірних правовідносинах, у відповідності до ч. 1 ст. 341 КАС України, виходить з наступного.
23. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
24. Колегія суддів погоджується з висновками суду апеляційної інстанції, що подання Управління Служби безпеки України в Черкаській області про скасування дозволу на імміграцію відносно ОСОБА_1 не є рішенням суб`єкта владних повноважень, про що зазначено у п. 18 цієї постанови, відтак предметом спору у цій справі є законність рішення Управління Державної міграційної служби в Черкаській області від 22 вересня 2015 року № 08-06/189 про скасування дозволу на імміграцію в Україну ОСОБА_1 .
25. Умови і порядок імміграції в Україну іноземців та осіб без громадянства визначаються Законом України від 07 червня 2001 року № 2491-III "Про імміграцію" (у редакції чинній, на час прийняття спірного рішення, далі - Закон № 2491-III).
26. Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 1 Закону № 2491-III іммігрант - іноземець чи особа без громадянства, який отримав дозвіл на імміграцію і прибув в Україну на постійне проживання, або, перебуваючи в Україні на законних підставах, отримав дозвіл на імміграцію і залишився в Україні на постійне проживання.
27. Згідно ст. 12 Закону № 2491-III дозвіл на імміграцію може бути скасовано, якщо: 1) з`ясується, що його надано на підставі свідомо неправдивих відомостей, підроблених документів чи документів, що втратили чинність; 2) іммігранта засуджено в Україні до позбавлення волі на строк більше одного року і вирок суду набрав законної сили; 3) дії іммігранта становлять загрозу національній безпеці України, громадському порядку в Україні; 4) це є необхідним для охорони здоров`я, захисту прав і законних інтересів громадян України; 5) іммігрант порушив законодавство про правовий статус іноземців та осіб без громадянства; 6) в інших випадках, передбачених законами України.
28. Відповідно до ст. 15 Закону № 2491-III дії та бездіяльність посадових і службових осіб, які порушують порядок та строки розгляду заяв про надання дозволу на імміграцію, рішення, прийняті центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері імміграції, можуть бути оскаржені у встановленому порядку до суду.
29. Порядок провадження за заявами про надання дозволу на імміграцію і поданнями про його скасування та виконання прийнятих рішень затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 26 грудня 2002 року № 1983 (у редакції чинній на час прийняття спірного рішення, далі - Порядок № 1983).
30. Відповідно до п. 21 - 25 Порядку № 1983 дозвіл на імміграцію скасовується органом за місцем його видачі.
Питання щодо скасування дозволу вправі порушити орган внутрішніх справ, інший орган виконавчої влади, який у межах наданих йому повноважень забезпечує виконання законодавства про імміграцію, якщо стало відомо про існування підстав для скасування дозволу на імміграцію.
Для започаткування процедури розгляду питання про скасування дозволу на імміграцію відповідне подання надсилається до органу за місцем прийняття рішення про надання такого дозволу.
ДМС, територіальні органи і підрозділи всебічно вивчають у місячний термін подання щодо скасування дозволу на імміграцію, запитують у разі потреби додаткову інформацію в ініціатора подання, інших органів виконавчої влади, юридичних і фізичних осіб, а також запрошують для надання пояснень іммігрантів, стосовно яких розглядається це питання. На підставі результату аналізу інформації приймається відповідне рішення.
Про прийняте рішення письмово повідомляються протягом тижня ініціатори процедури скасування дозволу на імміграцію та іммігранти.
Рішення про скасування дозволу на імміграцію надсилається протягом тижня органом, що його прийняв, до територіального підрозділу за місцем проживання для вилучення посвідки на постійне проживання в іммігранта та вжиття заходів відповідно до статті 13 Закону України "Про імміграцію". Копія рішення надсилається Держприкордонслужбі.
Рішення ДМС, територіальних органів і підрозділів, інших органів виконавчої влади, які в межах своєї компетенції зобов`язані забезпечувати провадження у справах з питань імміграції, а також дії чи бездіяльність їх посадових та службових осіб можуть бути оскаржені відповідно до законодавства. У цьому разі провадження у справах з питань імміграції припиняється до прийняття відповідного рішення.
31. Отже, питання щодо скасування дозволу порушуються за наявності підстав для скасування дозволу на імміграцію відповідно до подання уповноваженого на це органу та протягом строку визначеного Порядком № 1983.
32. Відповідно до ч. 1 ст. 1 Закону України від 25 березня 1992 року № 2229-ХІІ "Про Службу безпеки України" (у редакції чинній на час складення подання № 5/13403, далі - Закон № 2229-ХІІ) Служба безпеки України - державний правоохоронний орган спеціального призначення, який забезпечує державну безпеку України.
33. Згідно ст. 2 Закону № 2229-ХІІ на Службу безпеки України покладається у межах визначеної законодавством компетенції захист державного суверенітету, конституційного ладу, територіальної цілісності, економічного, науково-технічного і оборонного потенціалу України, законних інтересів держави та прав громадян від розвідувально-підривної діяльності іноземних спеціальних служб, посягань з боку окремих організацій, груп та осіб, а також забезпечення охорони державної таємниці.
До завдань Служби безпеки України також входить попередження, виявлення, припинення та розкриття злочинів проти миру і безпеки людства, тероризму, корупції та організованої злочинної діяльності у сфері управління і економіки та інших протиправних дій, які безпосередньо створюють загрозу життєво важливим інтересам України.
34. Відповідно до п. 13 ч. 1 ст. 24 Закону № 2229-ХІІ Служба безпеки України відповідно до своїх основних завдань зобов`язана, зокрема, брати участь у розробці заходів і вирішенні питань, що стосуються в`їзду в Україну та виїзду за кордон, перебування на її території іноземців та осіб без громадянства, прикордонного режиму і митних правил, приймати рішення про заборону в`їзду в Україну іноземцю або особі без громадянства, про скорочення строку тимчасового перебування іноземця та особи без громадянства на території України, про примусове повернення іноземця або особи без громадянства в країну походження або третю країну.
35. Під час розгляду цієї справи, судами попередніх інстанцій встановлено, що 07 серпня 2015 року т.в.о. начальника управління Служби безпеки України в Черкаській області Кравченком О. В. складено та направлено начальнику УДМС України в Черкаській області подання № 5/13403 щодо скасування дозволу на імміграцію в Україну громадянину РФ ОСОБА_1 .
36. Внесення подання зумовлено наступним.
22 квітня 2015 року позивач був затриманий працівниками патрульно-постової служби УМВС України в Черкаській області за вчинення адміністративного правопорушення, передбаченого ст. 173 Кодексу України про адміністративні правопорушення (дрібне хуліганство) та доставлений до Придніпровського РВ у м. Черкаси УМВС України в Черкаській області для складення відповідного протоколу про адміністративне правопорушення.
Згідно з даними протоколу про адміністративне правопорушення, від 22 квітня 2015 року серії ЧК № 003315 близько 17 год. 15 хв. 22 квітня 2015 року за адресою: АДРЕСА_1, - на першому поверсі офісного приміщення ОСОБА_1 вчинив дрібне хуліганство, а саме: виражався нецензурною лайкою та вчинив штовханину.
Під час обшуку працівниками міліції у ОСОБА_1, серед іншого, було виявлено та вилучено стяг т.зв. "Новоросії".
37. З подання слідує, що у рамках проведеної перевірки було з`ясовано інформацію про те, що ОСОБА_1 мав наміри ініціювати на території регіону розбудову представництва молодіжної радикальної структури проросійського спрямування, метою якої мало б бути залучення до своїх лав радикально налаштованих представників місцевої молоді для здійснення екстремістських проявів, у т. ч. терористичного і диверсійного характеру, поширення серед населення регіону сепаратистських настроїв і дестабілізації суспільно-політичної обстановки в області шляхом організацій акцій громадської непокори, сутичок з опонентами та правоохоронцями з метою нанесення шкоди державній безпеці.