ПОСТАНОВА
Іменем України
13 лютого 2020 року
м. Київ
справа №534/3580/13-а
адміністративне провадження №К/9901/39233/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Рибачука А.І.,
суддів: Бучик А.Ю., Тацій Л.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 534/3580/13-а
за позовом ОСОБА_1, ОСОБА_2 до Горішньоплавнівської міської ради Полтавської області (далі - Горішньоплавнівська міськрада), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача - Державна служба України з питань регуляторної політики та розвитку підприємства, про оскарження нормативно-правового акта органу місцевого самоврядування, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Горішньоплавнівської міськради
на постанову Комсомольського міського суду Полтавської області від 25.08.2016, ухвалену у складі головуючого судді Куц Т.О.
та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 06.04.2017, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді П`янової Я.В., суддів Зеленського В.В., Чалого І.С., -
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. 19.11.2013 ОСОБА_1 та ОСОБА_2 звернулися до суду з позовом, в якому просили:
визнати незаконним та скасувати пункт 1 рішення 33-ої сесії Комсомольської міськради Полтавської області (далі - Комсомольська міськрада) 6-го скликання від 21.05.2013 "Про затвердження порядку встановлення розмірів та справляння плати за користування земельними ділянками в м. Комсомольську";
визнати незаконним та скасувати рішення 35-ої сесії Комсомольської міськради 6-го скликання від 20.08.2013 "Про внесення змін до рішення тридцять третьої сесії міської ради шостого скликання від 21.05.2013 "Про затвердження Порядку встановлення розмірів та справляння плати за користування земельними ділянками в м. Комсомольську";
визнати незаконним та скасувати Порядок встановлення розмірів та справляння плати за користування земельними ділянками в м. Комсомольську, затверджений рішенням 33-ої сесії Комсомольської міськради 6-го скликання від 21.06.2013 із змінами, внесеними рішенням 35-ої сесії Комсомольської міськради 6-го скликання від 20.08.2013.
В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 та ОСОБА_2, зокрема зазначили, що прийнявши оспорюване рішення від 21.05.2013, яким значно збільшено плату за оренду земельних ділянок комерційного використання, Комсомольська міськрада (в 2016 році була перейменована у Горішньоплавнівську міськраду) економічно не обґрунтувала його, не оприлюднила його належним чином, не здійснила заходів з загального обговорення з усіма зацікавленими суб`єктами, чим порушила право позивачів на підприємницьку діяльність, здійснила її обмеження, зробила розвиток підприємництва у місті неможливим, обмежила принцип вільного розпорядження прибутком, порушила загальні принципи господарювання в Україні, норми Господарського кодексу України, Земельного кодексу України, Податкового кодексу України, Цивільного Кодексу України, які регулюють відносини оренди землі, сервітутного землекористування.
2. Комсомольський міський суд Полтавської області постановою від 25.08.2016 відмовив у задоволенні позовних вимог.
3. Харківський апеляційний адміністративний суд постановою від 06.04.2017 скасував рішення суду першої інстанції, ухвалив нове рішення, яким частково задовольнив позовні вимоги:
визнав незаконним та скасував пункт 1 рішення 33-ої сесії Комсомольської міськради 6-го скликання від 21.05.2013 "Про затвердження Порядку встановлення розмірів та справляння плати за користування земельними ділянками в місті Комсомольську";
визнав незаконним та скасував рішення 35-ої сесії Комсомольської міськради 6-го скликання від 20.08.2013 "Про внесення змін до рішення тридцять третьої сесії міської ради шостого скликання від 21.05.2013 "Про затвердження Порядку встановлення розмірів та справляння плати за користування земельними ділянками в місті Комсомольську";
у задоволенні позовної вимоги про визнання незаконним та скасування Порядку встановлення розмірів та справляння плати за користування земельними ділянками в місті Комсомольську, затвердженого рішенням 33-ої сесії Комсомольської міськради 6-го скликання від 21.05.2013 із змінами, внесеними рішенням 35-ої сесії Комсомольської міськради 6-го скликання від 20.08.2013 - відмовив.
4. 28.04.2017 Горішньоплавнівська міськрада звернулась до Вищого адміністративного суду України із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову Комсомольського міського суду Полтавської області від 25.08.2016 та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 06.04.2017, а справу направити на новий розгляд.
5. Вищий адміністративний суд України ухвалою від 06.06.2017 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.
7. 15.12.2017 розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03.10.2017 "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладено в новій редакції.
8. Пунктом 4 частини першої розділу VII Перехідних положень КАС України передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
9. Провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи (частина третя статті 3 КАС України).
10. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 10.06.2019 №674/0/78-19 призначено повторний автоматизований розподіл цієї судової справи між суддями, у зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Анцупової Т.О. (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20.05.2019 №13), що унеможливлює її участь у розгляді даної справи.
11. Протоколом розподілу справи від 10.06.2019 визначено склад колегії суддів для розгляду даної справи: Рибачук А.І.- головуючий суддя, судді: Бучик А.Ю., Тацій Л.В.
12. Ухвалою судді Верховного Суду від 11.06.2019 прийнято зазначені касаційні скарги до провадження.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
13. Суди встановили, що ОСОБА_1 та ОСОБА_2 є фізичними особами - підприємцями.
В користуванні у позивача ОСОБА_1 на умовах договорів оренди знаходяться земельні ділянки комунальної власності на території міста Комсомольськ (зараз - місто Горішні Плавні), у тому числі з цільовим використанням: для розміщення торгівельно - ринкового комплексу по АДРЕСА_1, під поточним будівництвом: земельна ділянка в районі житлового будинку по АДРЕСА_2
В користуванні у позивача ОСОБА_2 на умовах договору особистого строкового сервітуту знаходиться земельна ділянка комунальної власності на території міста Комсомольськ Полтавської області (зараз місто Горішні Плавні) для розміщення тимчасової споруди для провадження підприємницької діяльності (стаціонарної малої архітектурної форми для здійснення підприємницької діяльності) - павільйону для торгівлі кондитерськими виробами і сезонного навісу в районі житлового будинку АДРЕСА_3 .
Згідно з рішенням Комсомольської міськради від 25.05.2011 про встановлення розміру орендної плати за землю в м. Комсомольську встановлено річну орендну плату за земельні ділянки, надані суб`єктам господарювання та громадянам в оренду: для земель сільськогосподарського призначення - в розмірі земельного податку, для земельних ділянок наданих для розміщення, будівництва, обслуговування та експлуатації об`єктів енергетики, які виробляють електричну енергію з відновлюваних джерел енергії, включаючи технологічну інфраструктуру таких об`єктів - у розмірі 3 відсотків нормативної грошової оцінки. Для розміщення стаціонарних малих архітектурних форм для здійснення підприємницької діяльності - в розмірі 3,5 відсотків нормативної грошової оцінки. Для розміщення стаціонарних малих архітектурних форм для здійснення підприємницької діяльності - в розмірі 3,5 відсотків нормативної грошової оцінки, для інших категорій земель - у трикратному розмірі земельного податку.
Рішенням Комсомольської міськради від 21.05.2013 затверджений Порядок встановлення розмірів та справляння плати за користування земельними ділянками в м. Комсомольську, пунктом 3 якого визнано таким, що втрачає чинність з 01.01.2014 рішення 9-ої сесії Комсомольської міськради 6-го скликання від 25.05.2011 "Про встановлення розміру орендної плати за землю в м. Комсомольську".
Також згідно із пунктом 2.4. рішення Комсомольської міськради від 21.05.2013 річна плата за користування земельними ділянками, які надані суб`єктам господарювання та громадянам в користування, визначається, зокрема, з урахуванням коефіцієнту функціонального використання в розмірі 0,5 на період будівництва, при розрахунку нормативної грошової оцінки земельних ділянок, які перебувають у власності територіальної громади міста Комсомольська та здійснюється разом з укладанням договору оренди/суперфіцію (пункт 2.5.1.).
Рішенням Комсомольської міськради від 20.08.2013 внесені зміни до пункту 2.5.1, шляхом викладення його в наступній редакції: якщо після закінчення проектного терміну будівництва, визначеного в проектній документації, відповідно до вимог та рекомендацій будівельних норм та нормативних документів з організації будівельного виробництва робіт, орендар/користувач не здійснив процедуру прийняття об`єкта в експлуатацію в установленому законодавством порядку, плата за користування земельною ділянкою встановлюється 12 відсотків.
Також судом апеляційної інстанції встановлено, що Порядком встановлення розмірів та справляння плати за користування земельними ділянками в м. Комсомольську, затвердженим рішенням Комсомольської міськради від 21.05.2013 не порушено граничні розміри орендної плати, встановлені Податковим кодексом України.
Не погоджуючись з вищезазначеними рішеннями, ОСОБА_1 та ОСОБА_2 звернулись до суду з цим позовом.
Під час розгляду справи, для з`ясування питання чи дійсно проект регуляторного акта та аналіз його регуляторного впливу відповідачем був опублікований на офіційному сайті Комсомольської міськради була призначена судова комп`ютерно - технічна експертиза.
Проведення експертизи доручено експертам Харківського науково - дослідного інституту судових експертиз ім. М.С. Бокаріуса.
Відповідно до висновку судової комп`ютерно - технічної експертизи від 20.11.2015 № 6652 даних про опублікування файлів " 1363185331 analiz-akta-reg-vр1іvu-ostanny-vta.doc", " 1363185294_poryadok-na-sayt.doc" на сторінці www.komsomolsk.rada.gov.ua / perelik-regul-aktiv.html офіційного сайту Комсомольської міськради в період з 01.04.2013 по 21.05.2013 у розділі "Регуляторна політика" з можливістю перегляду та завантаження в мережі Інтернет, в наданих для дослідження файлах не міститься. Файли, зазначені в ухвалі, містяться на сайті в каталозі web/uploads/files/ у зв`язку з відсутністю посилань на них зі сторінки www.komsomolsk.rada.gov.ua / perelik-regul-aktiv.html". даних про існування посилання на досліджувані файли або даних про публікацію мережі Інтернет серед наданої для дослідження інформації не міститься. Доступ до файлів журналу веб-серверу, на якому розміщується сайт www.komsomolsk.rada.gov.ua не було надано, тому встановити додаткові дані відносно можливого знаходження досліджуваних файлів в публічному доступі з мережі Інтернет не представилось можливим. Зміст файлів " 1363185331 analiz-akta-reg-vр1іvu-ostanny-vta.doc", " 1363185294_poryadok-na-sayt.doc" на веб-сайті відповідає файлам " 1363185331 analiz-akta-reg-vр1іvu-ostanny-vta.doc", " 1363185294_poryadok-na-sayt.doc", які надані на оптичному носії. Зміст файлів наведено в додатку А.
Відповідно до висновку додаткової судової комп`ютерно-технічної експертизи від 26.05.2016 № 13140 в базі даних веб-сайту містяться записи про завантаженні файлів " 1363185331 analiz-akta-reg-vр1іvu-ostanny-vta.doc" - 13.03.2013, о 16:34:06, " 1363185294_poryadok-na-sayt.doc" - 13.03.2013, о 6:33:28 на офіційний сайт www.komsomolsk.rada.gov.ua Комсомольської міської ради Полтавської області в період з 13.03.2013 по 01.04.2013. Даних про публікацію наведених файлів в базу даних не міститься. Копії файлів та таблицю з бази даних наведено в додатку А на оптичному носії.
Також у висновку додаткової судової комп`ютерно-технічної експертизи від 26.05.2016 № 13140 зазначено, що на даний час доступу до цих файлів з мережі Інтернет через веб-сайт www.komsomolsk.rada.gov.ua не мається, але є доступ до схожих за змістом документів. Встановити можливість доступу до файлів " 363185331 analiz-akta-reg-vр1іvu-ostanny-vta.doc" в період з 13.03.2013 по 01.04.2013 не представляється можливим у зв`язку з відсутністю серед файлів сайту лог-файлів та іншої інформації про доступ за вказаний період. В базі даних веб-сайту містяться записи про завантаження файлів " 1366111512_zatverdzhennya-poryadku-vstanovlennya-rozmiriv ta-spravlyannya-plyvu.doc" - 16.04.2013, о 14:25:12, " 1366111812_analz-rehulyatornoho-vplyvu.doc" - 16.04.2013, о 14:30:12 на офіційний сайт www.komsomolsk.rada.gov.ua Комсомольської міськради в період з 01.04.2013 по 21.05.2013. Даних про публікацію наведених файлів в БД не міститься. Копії файлів та таблицю з бази даних наведено в додатку А на оптичному носії. На даний час доступу до цих файлів з мережі Інтернет через веб-сайт www.komsomolsk.rada.gov.ua не мається, але є доступ до схожих за змістом документів. Встановити можливість доступу до файлів " 1366111512_zatverdzhennya-poryadku-vstanovlennya-rozmiriv ta-spravlyannya-plyvu.doc" в період з 01.04.2013 по 21.05.2013 не представляється можливим у зв`язку з відсутністю серед файлів сайту лог-файлів та іншої інформації про доступ за вказаний період.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
14. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції виходив із того, що саме по собі порушення порядку оприлюднення проекту оспорюваного рішення ради та затвердженого ним Порядку встановлення розмірів та справляння плати за користування земельними ділянками в м. Комсомольську не може бути підставою для скасування такого рішення, а висновки експертиз однозначно не підтверджують доводи позивачів, як і не спростовують заперечення відповідача, а інших належних доказів, які б свідчили про те, що прийняті рішення є протиправними або порушують законні права і інтереси позивачів, до суду не надано.
15. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та частково задовольняючи позовні вимоги, суд апеляційної інстанції виходив із того, що відповідачем не дотримано принципи та базові засади державної регуляторної політики України, закріплені в статті 4 Закону України від 11.09.2003 № 1160-IV "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" (далі - Закон № 1160-IV), які встановлюють прозорість та відкритість дій регуляторних органів на всіх етапах їх регуляторної діяльності.
В частині відмови у задоволенні позовних вимог суд апеляційної інстанції виходив із того, що оспорюваний Порядок встановлення розмірів та справляння плати за користування земельними ділянками в м. Комсомольську є додатком до рішення 33-ої сесії Комсомольської міської ради Полтавської області 6-го скликання від 21.05.2013 та затверджений цим рішенням із змінами, внесеними рішенням 35-ої сесії Комсомольської міськради від 20.08.2013, тобто є невід`ємною частиною цих рішень відповідача, які судом визнанні незаконними та відповідно у зв`язку із цим не підлягає окремому скасуванню.
IV ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
16. Касаційна скарга Горішньоплавнівської міськради мотивована, зокрема тим, що суди попередніх інстанцій неправильно та передчасно застосували статтю 36 Закону № 1160-IV та визнали незаконними та скасували оспорювані позивачами рішення органу місцевого самоврядування, оскільки судами не враховано, що відповідно до висновку додаткової судової комп`ютерно-технічної експертизи від 26.05.2016 № 13140 в базі даних Комсомольської міськради містяться записи про завантажені файли в період з 13.03.2013 по 01.04.2013. При цьому, розміщення проектів рішень міськради на веб-сайті складається з декількох етапів: