ПОСТАНОВА
Іменем України
13 лютого 2020 року
Київ
справа № 814/2851/16
адміністративне провадження № К/9901/7912/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Єресько Л.О.,
суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.
розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами у касаційній інстанції адміністративну справу № 814/2851/16
за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції в Миколаївській області, третя особа - ОСОБА_2, про визнання протиправним та скасування наказу, -
за касаційними скаргами Головного управління Національної поліції в Миколаївській області
на постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 31 травня 2017 року, ухвалену у складі головуючого судді Гордієнко Т.О.,
на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2017 року, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Танасогло Т.М., суддів Запорожана Д.В., Яковлєва О.В.
на ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 13 лютого 2018 року, постановлену у складі колегії суддів: головуючого судді Танасогло Т.М., суддів Запорожана Д.В., Яковлєва О.В.
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. У грудні 2016 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернувся до Миколаївського окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Національної поліції в Миколаївській області (далі - відповідач, ГУ НП в Миколаївській області), в якому просив визнати протиправним та скасувати наказ ГУ НП в Миколаївській області від 22 грудня 2016 року №356 о/с про звільнення зі служби в поліції полковника ОСОБА_1 ., заступника начальника Головного управління -начальника слідчого управління. Поновити його на посаді заступника начальника Головного управління - начальника слідчого управління Головного управління Національної поліції в Миколаївській області.
2. В обґрунтування позивач вказує на те, що на позивача тимчасово покладено обов`язки начальника ГУ НП в Миколаївській області, посада якого була вакантною, від 16 червня 2016 року № 404 о/с, підставою для такого призначення у цьому наказі вказано рапорт позивача від 16 червня 2016 року. Однак, позивач вказує на те, що згода на таке призначення ним не надавалась, а посилання на рапорт як на підставу для такого наказу не відповідає дійсності, оскільки такий рапорт позивачем не подавався. Зазначене на думку позивача не відповідає вимогами пункту 1 частини 1 статті 69 Закону України "Про Національну поліцію".
2.1. З огляду на Положення про порядок проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ, яке затверджено постановою Кабінету Міністрів УРСР від 29 липня 1991 року № 114 строк тимчасового виконання обов`язків на вакантній посаді не повинен перевищувати двох місяців. Отже, строк тимчасового виконання обов`язків начальника ГУ НП в Миколаївській області сплинув через два місяці після винесення наказу від 16 червня 2016 року № 404 о/с, тобто 16 серпня 2016 року. Оскільки події, які стали підставою для притягнення його до дисциплінарної відповідальності (мали місце в смт. Криве Озеро 23 - 24 серпня 2016 року), то позивача не можна вважати особою, яка тимчасово виконувала обов`язки начальника ГУ НП в Миколаївській області у цей період. А тому відсутні і підстави для притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності.
2.2. Позивач вказав на те, що фактично був позбавлений можливості укомплектувати штат ГУ НП в Миколаївській області та його територіальних підрозділів для належної організації роботи, зокрема, в смт. Криве Озеро, оскільки саме відповідачем не була сформована відповідна комісія з кадрового добору і просування осіб по службі не здійснювалось. В оскаржуваному наказі відповідач обмежився лише цитуванням нормативних актів не вказавши при цьому, які саме дії позивач повинен був вчинити і які не були ним вчинені.
2.3. Висновки про неналежне здійснення позивачем контролю за діями підлеглих та організацію роботи з мирного врегулювання конфлікту, що склався в смт. Криве Озеро, між поліцейськими та громадянами - не відповідають дійсності. Саме за розпорядженням позивача від 24 серпня 2016 року з метою організації службового розслідування зазначених вище надзвичайних подій та єдиний на той час заступник начальника ГУ НП в Миколаївській області Гаспаров А.В. також розпорядженням позивача до Кривоозерського відділу поліції прибув зведений загін Южноукраїнського відділу поліції у кількості 10 чоловік, за допомогою якого був забезпечений громадський порядок під час подій біля будівлі Кривоозерського відділу поліції. Раніше прибути до місця цих подій позивач не мав можливості, оскільки цього дня 24 серпня 2016 року позивач був зобов`язаний особисто провести зміну добового наряду чергової частини ГУ НП в Миколаївській області, а також здійснював керівництво щодо охорони громадського порядку у зв`язку з святкуванням Дня Незалежності та з`ясування обставин анонімного повідомлення про замінування площі "Соборна" в м. Миколаєві.
2.4. Позивач зазначив, що надалі, після його прибуття в смт. Криве Озеро 24 серпня 2016 року о 19 год 30 хв, на виконання його розпоряджень, наданих на місці події, без застосування спеціальних засобів та завдання шкоди здоров`ю та життю громадян і поліцейських, мешканці були відсторонені від будівлі Кривоозерського відділу поліції на безпечну відстань. Після цього за участі заступника голови Національної поліції полковника Бушуєва К.В. позивачем проведені перемовини з громадянами, в результаті чого були припинені їх протиправні дії.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Постановою Миколаївського окружного адміністративного суду від 31 травня 2017 року позовні вимоги задоволено.
3.1. Визнано протиправним та скасовано наказ № 356 о/с від 22 грудня 2016 року ГУ НП в Миколаївській області в частині звільнення зі служби в поліції полковника поліції ОСОБА_1 за пунктом 6 частини 1 статті 77 Закону України "Про Національну поліцію".
3.2. Поновлено полковника поліції ОСОБА_1 на службі в поліції на посаді заступника начальника Головного управління - начальника слідчого управління ГУ НП в Миколаївській області області з 23 грудня 2016 року.
3.3. Стягнуто з ГУ НП в Миколаївській області на користь ОСОБА_1 заробітну плату за час вимушеного прогулу з 23 грудня 2016 року по 31 травня 2017 року у сумі 52 542,13 гривень, без врахування середньої заробітної плати за один місяць, що підлягає негайному виконанню.
3.4. Стягнуто з ГУ НП в Миколаївській області на користь ОСОБА_1 середню заробітну плату за один місяць в розмірі 12 246,67 грн.
4. Задовольняючи позов суд першої інстанції зазначив, що нормами Закону України "Про Національну поліцію", які є спеціальними та пріоритетними нормами, не встановлено такі підстави для звільнення поліцейського зі служби як поновлення на посаді іншого працівника, тому у цій частині субсидіарному застосуванню підлягають положення Кодексу законів про працю України. Враховуючи те, що наказ Національної поліції України від 01 вересня 2016 року № 1093, який є підставою для прийняття наказу № 356 о/с від 22 грудня 2016 року, скасовано, суд дійшов висновку, що спірний наказ ГУ НП в Миколаївській області № 356 о/с від 22 грудня 2016 року є протиправним та таким, що підлягає скасуванню, а позивач, з метою повного та всебічного захисту прав, підлягає поновленню на посаді, з якої його було незаконно звільнено.
5. Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2017 року частково задоволено апеляційну скаргу ГУ НП в Миколаївській області. Постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 31 травня 2017 року скасувано.
5.1. Прийнято нову постанову, якою адміністративний позов ОСОБА_1 задоволено частково.
5.2. Визнано протиправним та скасовано наказ № 356 о/с від 22 грудня 2016 року ГУ НП в Миколаївській області в частині звільнення зі служби в поліції полковника поліції ОСОБА_1 за пункту 6 частини 1 статті 77 Закону України "Про Національну поліцію".
5.3. Поновлено полковника поліції ОСОБА_1 на службі в поліції на посаді заступника начальника Головного управління - начальника слідчого управління ГУ НП в Миколаївській області з 23 грудня 2016 року.
5.4. Стягнуто з ГУ НП в Миколаївській області на користь ОСОБА_1 заробітну плату за час вимушеного прогулу з 23 грудня 2016 року по 31 травня 2017 року у сумі 42 963,71 грн.
6. Частково задовольняючи адміністративний позов суд апеляційної інстанції погодився з висновками суду першої інстанції про те, що у даному випадку в частині врегулювання питання про поновлення позивача на службі в поліції та звільнення зі служби працівника, який обіймає відповідну посаду, застосуванню підлягають норми Кодексу законів про працю України.
6.1. Також суд апеляційної інстанцій погодився з висновком суду першої інстанції про те, що спірний наказ ГУ НП в Миколаївській області № 356 о/с від 22 грудня 2016 року є протиправним та таким, що підлягає скасуванню, а позивач, з метою повного та всебічного захисту прав, підлягає поновленню на посаді, з якої його було незаконно звільнено, оскільки наказ Національної поліції України від 01 вересня 2016 року № 1093, який був підставою для прийняття наказу № 356 о/с від 22 грудня 2016 року було скасовано постановою суду від 09 грудня 2016 року, яка набрала законної сили.
6.2. Однак, суд апеляційної інстанції зазначив про необхідність скасування рішення суду першої інстанцій в частині позовних вимог про стягнення з ГУ НП в Миколаївській області на користь позивача грошового забезпечення за період вимушеного прогулу у сумі 64 788,80 грн, оскільки суд першої інстанції невірно застосував норми матеріального права не врахувавши, що середній заробіток за час вимушеного прогулу розраховується відповідно до Порядку обчислення середньої заробітної плати, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 08 лютого 1995 року № 100 у зв`язку з чим, колегія суддів зазначає, що стягненню підлягає заробітна плата у сумі 42 963,71 грн. за час вимушеного прогулу з 23 грудня 2016 року по 31 травня 2017 року.
7. ГУ НП в Миколаївській області у січні 2018 року подано заяву про роз`яснення постанови Одеського апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2017 року, в якій відповідач просив роз`яснити вказане судове рішення та однозначно вказати: постановлене рішення щодо присудження суми за час вимушеного прогулу у розмірі 42 963,71 грн, включає суму середнього заробітку в межах суми стягнення за один місяць у розмірі 12 246,67 грн, що вже виплачена відповідачем, або ж підлягає виконанню відповідачем без фактично виплаченої суми, а також в частині поновлення на посаді, так як наказом ГУ НП в Миколаївській області від 22 червня 2017 року № 146 о/с скасовано пункту наказу від 22 грудня 2016 року № 356 о/с, в частині звільнення ОСОБА_1 відповідно до Закону України "Про Національну поліцію" за статті 77 частини 1 пункту 6 ( у зв`язку з реалізацією дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення зі служби), та поновлено на посаді заступника начальника Головного управління - начальника слідчого управління.
7.1. На думку відповідача постанова Одеського апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2017 року є не зрозумілою для виконання.
8. Ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 13 лютого 2018 року з огляду на відсутність підстав для роз`яснення цього судового рішення, відмовлено у задоволенні заяви ГУ НП в Миколаївській області.
9. Суд апеляційної інстанції виходив з того, що у поданій заяві про роз`яснення судового рішення не зазначено жодних обставин, що утруднюють виконання рішення суду у даній справі та дають підстави для роз`яснення прийнятого судового рішення. Заявником у поданій заяві про роз`яснення судового рішення не визначено, що саме в резолютивній частині постанови є незрозумілим, у чому полягає незрозумілість рішення, які припускаються варіанти тлумачення рішення.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції
10. У січні 2018 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ГУ НП в Миколаївській області, в якій скаржник просив скасувати постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 31 травня 2017 року та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2017 року та постановити нове рішення, яким в задоволенні позову відмовити.
11. В обґрунтування касаційної скарги скаржник вказує на те, що судами першої та апеляційної інстанцій неправильно застосовані норми загального законодавства, а саме Кодексу законів про працю України, безпідставно не застосовано спеціальні норми Закону України "Про Національну поліцію", в яких міститься правове регулювання працевлаштування та проходження служби поліцейських, під час розгляду справи судами порушено норми матеріального та процесуального права щодо повноти і всебічного дослідження доказів у справі, їх достатності та допустимості. Поза увагою судів першої та апеляційної інстанцій залишилися обставини, що мають значення для вирішення справи.
11.1. Судом апеляційної інстанції безпідставно не враховано, що постанова суду першої інстанції, допущено до негайного виконання, була виконана відповідачем у справі шляхом видання наказу ГУ НП в Миколаївській області від 22 червня 2017 року № 146 о/с про скасування наказу про звільнення та поновлення ОСОБА_1 на посаді заступника начальника Головного управління - начальника слідчого управління, без виплати грошового забезпечення з 01 по 22 червня 2017 року. Проте, відповідач під час розгляду справи в суді апеляційної інстанції зазначав, що на посаду, на яку поновлено позивача призначено іншу особу ОСОБА_2 у порядку, визначену Законом України "Про Національну поліцію". Однак, суди попередніх інстанцій посилаючись на постанову Верховного Суду України від 17 лютого 2015 року № 21-8а15 необґрунтовано дійшли висновку застосували до спірних правовідносин норми Кодексу законів про працю України.
11.2. На думку скаржника такі висновки судів попередніх інстанцій є помилковими, оскільки Порядок проходження служби в поліції, звільнення та поновлення на службі регламентовано спеціальним законом, яким є Закону України "Про Національну поліцію", в якому не зазначено можливість застосування норм трудового законодавства при обрання підстав звільнення, вичерпний перелік яких міститься безпосередньо в статті 77 вказаного закону. Відповідно до листа Вищого адміністратвиного суду України від 26 травня 2010 року № 753/11/13-10 під час вирішення даного спору є пріоритетними, а норми трудового законодавства підлягають застосуванню лише у випадку, якщо норми спеціальних законів не врегульовують спірних правовідносин. Судами попередніх інстанцій не встановлено обставин, що мають значення для вирішення справи, а саме те, що служба в поліції є державною службою особливого характеру, проходження якої врегульовано спеціальним законодавством.
11.3. Судами попередніх інстанції не взято до уваги, що оскаржуваними судовими рішеннями порушено право ОСОБА_2, якого призначено на посаду заступника начальника Головного управління - начальника слідчого управління відповідно до статті 58 Закону України "Про Національну поліції" безстроково. Судами попередніх інстанцій не враховано, що ОСОБА_2 відмовляється в добровільному порядку подати рапорт про звільнення зі служби чи переведення на іншу посаду. Підстави поновлення працівника на службі, який раніше виконував цю роботу відповідно до Закону України "Про Національну поліцію" не передбачено.
11.4. З огляду на зазначене, суди попередніх інстанцій з урахуванням статті 235 КЗпП України та з огляду на норми Закону України "Про Національну поліцію" мали б прийняти рішення про поновлення позивача на службі в поліції.
12. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючого судді Білоуса О.В., суддів Желтобрюх І.Л., Стрелець Т.Г. від 25 січня 2018 року відкрито касаційне провадження за касаційної скаргою ГУ НП в Миколаївській області на постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 31 травня 2017 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2017 року.
13. У березні 2018 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга, в якій скаржник просив скасувати ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 13 лютого 2018 року та направити справу до суду апеляційної інстанції для роз`яснення постанови Одеського апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2017 року.
14. На думку скаржника, постанова Одеського апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2017 року є не зрозумілою, тому її важко виконати, оскільки існує значна ймовірність неправильного його виконання внаслідок неясності резолютивної частини рішення.
15. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючого судді Білоуса О.В., суддів Желтобрюх І.Л., Стрелець Т.Г. від 12 квітня 2018 року відкрито касаційне провадження за касаційної скаргою ГУ НП в Миколаївській області на ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 13 лютого 2018 року.
16. Згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 05 червня 2016 року, який здійснено на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 31 травня 2019 року № 562/0/78-19 у зв`язку із зміною спеціалізації та введенням до іншої палати судді - доповідача Білоуса О.В. (Рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20 травня 2019 року № 14), що унеможливлює його участь у розгляді касаційних скарг, визначено новий склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя-доповідач) Єресько Л.О., судді Загороднюк А.Г., Соколов В.М.
17. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 12 лютого 2020 року дана касаційна скарга була прийнята до провадження, закінчено підготовчі дії та призначено її до розгляду у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами відповідно до частини 1 статті 345 КАС України.
Позиція інших учасників справи
18. Від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу ГУ НП в Миколаївській області області, в якому просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення попередніх інстанцій залишити без змін, з огляду на безпідставність доводів касаційної скарги.
Установлені судами фактичні обставини справи
19. Наказом Національної поліції України від 01 вересня 2016 року № 1093 (пункт 3) встановлено, що за порушення вимог статей 18, 64 Закону України "Про національну поліцію", статті 8 Дисциплінарного статуту органів внутрішніх справ України, Положення про Головне управління Національної поліції в Миколаївській області, затвердженого наказом Національної поліції України від 06 листопада 2015 року №31 заступника начальника Головного управління-начальника слідчого управління полковника ОСОБА_1 . звільнено зі служби в поліції.
20. Наказом ГУ НП в Миколаївській області № 356 о/с від 22 грудня 2016 року позивача звільнено зі служби в поліції відповідно до пункту 6 частини 1 статті 77 (у зв`язку з реалізацією дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення зі служби) Закону України "Про Національну поліцію". Підстава: наказ Національної поліції України від 01 вересня 2016 року № 1093.
21. Постановою Миколаївського окружного адміністративного суду від 09 грудня 2016 року у справі № 814/1856/16, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 15 березня 2017 року у справі, визнано протиправним та скасовано пункт 3 наказу Голови Національної поліції України № 1093 від 01 вересня 2016 року про звільнення зі служби в поліції заступника начальника ГУ НП в Миколаївській області начальника слідчого управління полковника ОСОБА_1
22. Окремою ухвалою Миколаївського окружного адміністративного суду від 29 січня 2018 року, залишеною без змін постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 17 квітня 2018 року, задоволено заяву ОСОБА_1
22.1. Визнано протиправною бездіяльність ГУ НП в Миколаївській області, що полягає у невиконанні постанови Одеського апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2017 року у справі № 814/2851/16.
22.2. Судом ухвалено, що ГУ НП в Миколаївській області необхідно вжити заходів щодо усунення причин та умов, що сприяли порушенню статті 235 Кодексу законів про працю та статті 370, 371 Кодексу адміністративного судочинства України та поновлення полковника поліції ОСОБА_1 на службі в поліції на посаді заступника начальника Головного управління - начальника слідчого управління Головного управління Національної поліції в Миколаївській області з 23 грудня 2016 року. Встановлено строк для надання відповіді на окрему ухвалу - 15 календарних днів з дня її отримання.
Позиція Верховного Суду
Джерела акти їх застосування
23. За приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
24. Правові засади організації та діяльності Національної поліції України, статус поліцейських, а також порядок проходження служби в Національній поліції України визначені у Законі України "Про Національну поліцію" від 02 липня 2015 року № 580-VIII (в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Закон № 580-VIII ).
25. Статтею 3 № 580-VIII визначено, що у своїй діяльності поліція керується Конституцією України, міжнародними договорами України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, цим та іншими законами України, актами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, а також виданими відповідно до них актами Міністерства внутрішніх справ України, іншими нормативно-правовими актами.