ОКРЕМА ДУМКА
(спільна)
суддів Великої Палати Верховного Суду Прокопенка О. Б., Британчука В. В., Лященко Н. П., Ситнік О. М.
на постанову Великої Палати Верховного Суду від 26 листопада 2019 року у справі № 9901/729/18 (провадження № 11-334заі19)
за позовом ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - ВККС, Комісія) про визнання дій неправомірними, визнання незаконним та скасування рішення.
Короткий виклад історії справи
У серпні 2018 року ОСОБА_1. звернулася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом, у якому просила: визнати неправомірними дії колегії ВККС, допущені 10 липня 2018 року під час співбесіди; визнати незаконним та скасувати рішення Комісії від 10 липня 2018 року № 1091/ко-18 щодо визнання судді Рівненського апеляційного господарського суду ОСОБА_1. такою, що не відповідає займаній посаді (далі - спірне рішення).
На обґрунтування своїх вимог позивачка зазначила, що оспорюване рішення ВККС не містить мотивів виставлення судді оцінок за критерієм компетентності, професійної етики та доброчесності, тому підлягає скасуванню на підставі пункту 4 частини третьої статті 88 Закону України від 2 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон України «Про судоустрій і статус суддів»).
Позивачка наполягала на тому, що на час проведення ВККС співбесіди в матеріалах її суддівського досьє немає рішень в адміністративній чи кримінальній справах щодо порушення нею порядку подання декларації чи неналежного відображення інформації про майно та доходи; Національне агентство з питань запобігання корупції (далі - НАЗК) не складало документа про можливе неправильне заповнення ОСОБА_1. електронних декларацій, поданих у 2016 та 2017 роках, тому висновок Комісії про ненадання суддею ОСОБА_1. повних, обґрунтованих та достатніх пояснень щодо джерел походження її майна належно не обґрунтований та не підтверджений належними та допустимими доказами.
Окрім того, ОСОБА_1. вважає протиправними дії Комісії стосовно рекомендації Вищої ради правосуддя (далі - ВРП) розглянути питання про звільнення судді з посади, оскільки у статті 126 Конституції України відсутня така підстава для звільнення судді із займаної посади, як невідповідність судді займаній посаді.
Короткий зміст установлених обставин та рішення суду попередньої інстанції
Указом Президента України від 20 липня 2007 року № 655/2007 «Про призначення суддів» ОСОБА_1. призначено суддею Господарського суду Рівненської області строком на п'ять років.
Постановою Верховної Ради України від 21 червня 2012 року № 5009-VI «Про обрання суддів» ОСОБА_1. обрано суддею Господарського суду Рівненської області безстроково.
6 червня 2013 року Постановою Верховної Ради України № 327-VII ОСОБА_1. обрана на посаду судді Рівненського апеляційного господарського суду безстроково.
30 вересня 2016 року набрав чинності Закон України від 2 червня 2016 року
№ 1401-VIII «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», згідно з яким розділ XV «Перехідні положення» Конституції України доповнено пунктом 16-1, що передбачає оцінку відповідності займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п'ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», в порядку, визначеному законом.
1 лютого 2018 року Комісія рішенням № 08/зп-18 призначила кваліфікаційне оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді судді, зокрема судді Рівненського апеляційного господарського суду ОСОБА_1.
12 квітня 2018 року суддя ОСОБА_1. пройшла перший етап кваліфікаційного оцінювання - складення іспиту. За результатами анонімного тестування при максимальній можливій кількості балів за тестування - 90 та мінімальній - 45 ОСОБА_1. одержала 70,2 бала; за виконання практичного завдання при максимальній можливій кількості балів - 120 та мінімальній - 60 одержала 90 балів. Загалом за результатами іспиту одержала 160,2 бала.
Рішенням від 7 червня 2018 року № 128/зп-18 Комісія затвердила: кодовані результати складеного суддями 12 квітня 2018 року анонімного письмового тестування згідно з додатком 1; кодовані результати виконаного суддями 12 квітня 2018 року практичного завдання згідно з додатком 2; затвердила та вирішила оприлюднити на офіційному вебсайті Комісії декодовані результати першого етапу кваліфікаційного оцінювання суддів на відповідність займаній посаді «Іспит» згідно з додатком 3; допустила до другого етапу кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційний судів на відповідність займаній посаді «Дослідження досьє та проведення співбесіди» суддів згідно з додатком 4, у тому числі суддю Рівненського апеляційного господарського суду ОСОБА_1.
10 червня 2018 року суддя ОСОБА_1. пройшла перший етап тестування особистих морально-психологічних якостей та загальних здібностей, за результатом якого ВККС склала висновок та визначила рівні показників критеріїв особистої, соціальної компетентності, професійної етики та доброчесності.
10 липня 2018 року Комісія провела співбесіду із суддею, під час якої обговорено показники за критеріями компетентності, професійної етики та доброчесності, які виникли під час дослідження суддівського досьє.
За результатами зазначеної співбесіди ВККС ухвалила спірне рішення, яким визначила, що суддя Рівненського апеляційного господарського суду ОСОБА_1. за результатами кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді набрала 625,5 бала, визнала її такою, що не відповідає займаній посаді та рекомендувала ВРП розглянути питання про звільнення з посади судді Рівненського апеляційного господарського суду ОСОБА_1.
Таке рішення ВККС мотивувала тим, що суддя ОСОБА_1. за результатами кваліфікаційного оцінювання набрала 625,5 бала, що становить менше 67 відсотків від суми максимально можливих 1000 балів за результатами кваліфікаційного оцінювання всіх критеріїв.
Не погодившись із цим рішенням, позивачка оскаржила його до суду.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 4 березня 2019 року в задоволенні позову відмовив.
Суд першої інстанції виходив з того, що оскаржуване рішення Комісії ухвалено повноважним складом, підписано усіма членами зі складу, який провів кваліфікаційне оцінювання позивачки, містить посилання на визначені законом підстави його ухвалення та мотиви, з яких Комісія дійшла відповідних висновків. Це рішення відповідає критеріям, визначеним у частині другій статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), зокрема прийнято на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано, обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення, пропорційно, тобто з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення.
Не погодившись із рішенням суду першої інстанції з підстав неправильного застосування судом норм матеріального права, ОСОБА_1. подала до Великої Палати Верховного Суду апеляційну скаргу, у якій просила скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове - про задоволення позовних вимог.
На обґрунтування апеляційної скарги ОСОБА_1. наводила доводи, аналогічні наведеним у її позовній заяві, та вказувала на відсутність у рішенні суду першої інстанції мотивів відносно її аргументів про визнання протиправними дій ВККС щодо здійснення оцінювання. На переконання позивачки, відсутність мотивів з оцінювання критеріїв та їх складових і виправдання цього дискрецією ВККС не відповідає вимогам правової визначеності та становить втручання в приватне життя позивачки в розумінні настання негативних наслідків у вигляді звільнення з посади. Також ОСОБА_1. вказувала, що рішення суду не містить висновків та аргументів щодо порушення нею Кодексу суддівської етики та обставин щодо порушення вимог доброчесності. Крім того, звертала увагу на те, що ВККС не має повноважень з контролю та перевірки декларацій суддів, оскільки це віднесено до виключної компетенції НАЗК, тому Комісія не мала правових підстав оцінювати достовірність і повноту зазначених у деклараціях позивачки відомостей. Окремо скаржниця указувала на неправильне застосування судом першої інстанції підпункту 4 пункту 16-1 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України, оскільки ці положення не є складовою частини п'ятої статті 126 Конституції України, тому застосуванню до спірних правовідносин підлягали саме положення частини п'ятої статті 126 Основного Закону України, яка є гарантією незалежності та недоторканності суддів.
Велика Палата Верховного Суду постановою від 26 листопада 2019 року апеляційну скаргу ОСОБА_1. залишила без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 4 березня 2019 року - без змін.
Основні мотиви, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду
Велика Палата Верховного Суду дослідила матеріали справи установила, що за результатом кваліфікаційного оцінювання на відповідність займаній посаді суддя ОСОБА_1. набрала 625,5 бала з максимально можливих 1000 балів.
За критерієм компетентності (професійної, особистої та соціальної) суддя ОСОБА_1. одержала 341,54 бала. При цьому за критерієм професійної компетенції суддю оцінено на підставі результатів іспиту, дослідження інформації, яка міститься в досьє, та співбесіди за показниками, визначеними пунктами 1-5 глави 2 розділу ІІ Положення про порядок та методологію кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення, затвердженого ВККС від 3 листопада 2016 року № 143/зп-16 (далі - Положення). За критеріями особистої та соціальної компетентності суддю оцінено на підставі результатів тестування особистих морально-психологічних якостей та загальних здібностей, дослідження інформації, яка міститься у суддівському досьє, та співбесіди з урахування показників, визначених пунктами 6-7 глави 2 розділу ІІ Положення.
За критерієм професійної етики, оціненим за показниками, визначеними пунктом 8 глави 2 розділу ІІ Положення, суддя одержала 158 балів. За цим критерієм суддю оцінено за результатами дослідження інформації, яка міститься у досьє, та співбесіди.
За критерієм доброчесності суддя одержала 126 балів. Комісія врахувала результати тестування особистих морально-психологічних якостей і загальних здібностей, дослідження інформації, що міститься у досьє, співбесіди за показниками, визначеними пунктом 9 глави 2 розділу ІІ Положення.
На обґрунтування такої кількості балів ВККС зазначила, що під час аналізу матеріалів суддівського досьє у Комісії виник обґрунтований сумнів щодо законності джерел походження коштів, необхідних для придбання майна, водночас у ході співбесіди суддя ОСОБА_1. не надала достовірних відомостей щодо походження коштів та не спростувала сумнів, що виник. На переконання Комісії, зміст наведених пояснень свідчить про те, що суддя не докладала належних зусиль для того, щоб, на думку розсудливої, законослухняної та поінформованої людини, її поведінка була бездоганною, та не вжила належних і достатніх заходів для того, щоб бути обізнаною про свої майнові інтереси та антикорупційні обов'язки. Суддя не надала повних, обґрунтованих та достатніх пояснень щодо джерел походження її майна, що є одним з обов'язків судді, передбачених у статті 56 Закону України «Про судоустрій і статус суддів».
Велика Палата Верховного Суду зауважила, що всупереч вимогам статті 52 Закону України «Про запобігання корупції», за якими на суб'єкта декларування покладено обов'язок у десятиденний строк повідомляти НАЗК про суттєві зміни у майновому стані, суддя ОСОБА_1. подала повідомлення про суттєві зміни в майновому стані, які відбулися 17 березня 2017 року, тільки 23 березня 2018 року (17 березня 2017 року укладено договір дарування, за яким ОСОБА_1. подарувала своїй матері ОСОБА_2. нежитлове приміщення площею 85,6 кв. м, а також договір міни нерухомого майна, за яким ОСОБА_1. передала своїй матері ОСОБА_2. належну їй на праві власності квартиру площею 67 кв. м та отримала (набула у власність) квартиру площею 187 кв. м і земельну ділянку площею 0,0389 га вартістю 2 284 018 грн). Посилання судді на те, що невчасне повідомлення було зумовлено зверненням до НАЗК за роз'ясненням, Комісія оцінила критично, мотивуючи свою оцінку тим, що у розділі 3 «Об'єкти нерухомості» форми повідомлення про суттєві зміни в майновому стані об'єкта декларування чітко вказано, що «суб'єкт декларування повинен повідомити про об'єкти нерухомості, які він придбав (набув у власність), якщо їх вартість перевищує 50 прожиткових мінімумів, встановлених для працездатних осіб на 1 січня звітного року». Зазначені обставини, за висновком Комісії, ставлять під обґрунтований сумнів повноту та достовірність тверджень, наведених у декларації доброчесності судді.
Таким чином, матеріалами справи підтверджується, що показники відповідності судді ОСОБА_1. критеріям кваліфікаційного оцінювання були досліджені окремо один від одного та в сукупності, при цьому відповідність кожному з критеріїв оцінена членами Комісії за їх внутрішнім переконанням на підставі інформації, отриманої одночасно з декількох джерел (дослідження суддівського досьє, співбесіда, результати тестування тощо), що в цілому свідчить про повноту та всебічність проведеного оцінювання.
Як установлено у справі, за результатами кваліфікаційного оцінювання всіх критеріїв суддя ОСОБА_1. набрала 625,5 бала, що становить менше 67 відсотків від суми максимально можливих балів, у зв'язку із чим на підставі пункту 11 розділу V Положення Комісія визнала її такою, що не відповідає займаній посаді.
З урахуванням наведеного Велика Палата Верховного Суду вважала обґрунтованим висновок суду першої інстанції про те, що рішення ВККС містить достатню інформацію щодо критеріїв, які вплинули на остаточну оцінку відповідності судді критеріям кваліфікаційного оцінювання, та не вбачала підстав стверджувати, що висновки відповідача є свавільними, нераціональними, не підтвердженими доказами або помилковими щодо фактів.
На думку Великої Палати Верховного Суду, ВККС дотрималася імперативних вимог статті 88 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» щодо потреби прийняття саме мотивованого рішення як гарантії дотримання прав особи, щодо якої проводилося кваліфікаційне оцінювання.
Підстави і мотиви для висловлення окремої думки
Відповідно до частини третьої статті 34 КАС суддя, не згодний із судовим рішенням, може письмово викласти свою окрему думку.
Відповідно до частини першої статті 55 Конституції України права і свободи людини та громадянина захищаються судом. Конституція України має найвищу юридичну силу. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини та громадянина гарантується безпосередньо на підставі Конституції України.
Згідно із частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади, місцевого самоврядування, їх посадові особи повинні діяти на підставі, в порядку та у спосіб, встановлені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини першої статті 2 КАС завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
ВККС спірним рішенням від 10 липня 2018 року:
- визначила, що суддя Рівненського апеляційного господарського суду ОСОБА_1. за результатами кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді набрала 625,5 бала;
- визнала суддю Рівненського апеляційного господарського суду ОСОБА_1. такою, що не відповідає займаній посаді;
- рекомендувала ВРП розглянути питання про звільнення з посади судді Рівненського апеляційного господарського суду ОСОБА_1.
Тобто позивачку рекомендовано звільнити з посади судді за те, що вона не пройшла кваліфікаційного оцінювання, позаяк не набрала необхідної мінімальної кількості балів.
Перелік підстав для звільнення з посади судді встановлено у частині шостій статті 126 Конституції України, який є вичерпним.
Визначеність на рівні Основного Закону України чіткого переліку підстав для звільнення з посади судді, а також підстав припинення його повноважень (частина сьома статті 126 Конституції України) є водночас запорукою того, що судді, зокрема будуть обізнані з цими юридичними підставами, з якими законодавець пов'язує неможливість подальшого перебування особи на посаді судді, та гарантією сталості правового регулювання і прогнозованості (на тривалий період часу) наслідків, які кожна зацікавлена в цій сфері особа, особливо та, яка перебуває на посаді судді, може заздалегідь передбачити.
Суддя обіймає посаду безстроково і передбачуваність законодавства у сфері судоустрою є важливим аспектом функціонування судової влади загалом. Якщо у цьому зв'язку зважити також на завдання суду і статус судді, то визначеність і стабільність правового регулювання у цій сфері суспільних відносин набирає особливої ваги.
Згідно з Основним Законом України незалежність судді забезпечується, зокрема, особливим порядком його призначення, притягнення до відповідальності, звільнення та припинення повноважень.
У Рішенні Конституційного Суду України від 1 грудня 2004 року № 19-рп/2004 (справа про незалежність суддів як складову їхнього статусу) зазначено, що незалежність суддів є невід'ємною складовою їхнього статусу. Вона є конституційним принципом організації та функціонування судів, а також професійної діяльності суддів, які при здійсненні правосуддя підкоряються лише закону. Незалежність суддів забезпечується насамперед особливим порядком їх обрання або призначення на посаду та звільнення з посади; забороною будь-якого впливу на суддів; захистом їх професійних інтересів; особливим порядком притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності.
Двома ключовими вимогами до будь-якої судової системи має бути відправлення правосуддя на найвищому рівні та належна відповідальність у демократичному суспільстві. Будь-яка форма оцінювання суддів має відповідати цим вимогам (пункт 23 Висновку № 17 (2014) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи про оцінювання роботи суддів, якості правосуддя та повагу до незалежності судової влади (Страсбург, 24 жовтня 2014 року); далі - Висновок № 17, КРЄС відповідно). Усі процедури оцінювання повинні проводитися з метою підтримання та вдосконалення якості роботи суддів і, як наслідок, усієї судової системи (пункт 24 цього Висновку).
Пунктами 29 і 44 цього Висновку передбачено, що держави-члени мають чітко відрізняти оцінювання від дисциплінарних заходів і проваджень. Наголошується, що звільнення з посади не повинне бути наслідком негативного оцінювання, а має відбуватися лише у випадку серйозного порушення дисциплінарних норм чи кримінального законодавства або якщо об'єктивні результати прямо підтверджують нездатність чи небажання судді виконувати свої обов'язки на мінімально прийнятному рівні.
У Висновку Венеціанської комісії щодо посилення незалежності суддів від 10 грудня 2013 року № 747/2013 зазначено: «Питання звільнення суддів мають вирішуватися лише в окремих випадках шляхом ефективного дисциплінарного провадження» (пункт 48).
Відповідно до пункту 23 Декларації щодо принципів незалежності судової влади (Хорватія, 14 жовтня 2015 року) «оцінювання суддів може <…> виявляти питання, в яких слід удосконалюватися, та визначати претендентів на підвищення по службі; воно не може слугувати приводом <…> для звільнення з посади».
Таким чином, на нашу думку, європейські стандарти не передбачають звільнення судді з посади лише за наслідками кваліфікаційного оцінювання.
Оцінюючи в сукупності зазначені у рішенні Комісії факти та обставини, а також інформацію з копії суддівського досьє, пояснення ОСОБА_1. та долучені до нього документи, Велика Палата Верховного Суду погодилася з висновками суду першої інстанції щодо вмотивованості та обґрунтованості оскаржуваного рішення Комісії та вважала, що виражена в балах оцінка судді ОСОБА_1. за критеріями компетентності, професійної етики та доброчесності, що міститься у рішенні Комісії, є вмотивованою та відображає повною мірою рівень цих характеристик судді.
Не погоджуючись із позицією більшості суддів Великої Палати Верховного Суду, вважаємо за необхідне зазначити, що у рішенні Комісії вказано бали судді ОСОБА_1. за критеріями компетентності (професійної, особистої та соціальної). Однак замість зазначення мотивів ухвалення рішення вказано лише посилання на результати іспиту, дослідження інформації, яка міститься в досьє, та співбесіди. Бали за критеріями компетентності (професійної, особистої та соціальної) - 341,54; професійна етика - 158; доброчесність - 126; мотивовано лише посиланням на дослідження результатів тестування особистих морально-психологічних якостей і загальних здібностей, дослідженням інформації, яка міститься в досьє, та результати співбесіди. При цьому за такими критеріями ОСОБА_1. оцінено в тому числі й за наслідками дослідження обставин законності джерел походження майна, однак як саме визначено кількість балів за цими критеріями, Комісією не зазначено.
На наше переконання, обґрунтування вмотивованості прийнятого рішення лише дискреційністю повноважень та виключною компетенцією Комісії не можна вважати достатнім, оскільки рішення, наслідком якого може бути звільнення судді з посади, повинне бути перш за все об'єктивним та в повній мірі висвітлювати інформацію щодо професійної, особистої, соціальної компетентності судді, його здатності підвищувати свій фаховий рівень та здійснювати правосуддя у суді відповідного рівня, відповідності судді етичним та антикорупційним критеріям.
На користь такого висновку свідчать також Рекомендації щодо ефективного впровадження основних принципів щодо незалежності судових органів (прийняті резолюцією Економічної та соціальної ради ООН 1989/60 та схвалені резолюцією Генеральної Асамблеї ООН 44/162 від 15 грудня 1989 року), в пункті 7.1 яких указано, що особливо пильно та уважно слід ставитися до формулювання умов, за наявності яких припиняється перебування судді на посаді. Важливо мати вичерпний перелік підстав для засвідчення нездатності судді продовжувати роботу на посаді. Як зазначено у пункті 58 Рекомендації СМ/Rес (2010) 12 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам щодо суддів: незалежність, ефективність та обов'язки, ухваленої Комітетом Міністрів Ради Європи 17 листопада 2010 року на 1098 зас