Постанова
Іменем України
29 січня 2020 року
м. Київ
справа № 686/8368/15-ц
провадження № 61-39455св18
Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду:
головуючого - Синельникова Є. В. (суддя-доповідач),
суддів: Білоконь О. В., Сакари Н. Ю., Хопти С. Ф., Шиповича В. В.,
учасники справи:
позивач - прокурор Хмельницького району Хмельницької області в інтересах держави,
відповідачі: Хмельницька районна державна адміністрація Хмельницької області, Головне управління Держгеокадастру у Хмельницькій області, ОСОБА_1 ,
представник Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій
області - Андрійчук Ірина Василівна,
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, -Державна інспекція сільського господарства в Хмельницькій області,
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Хмельницького міськрайонного суду Хмельницької області, у складі судді Мороз В. О., від 01 лютого
2018 року та постанову Апеляційного суду Хмельницької області, у складі колегії суддів: Янчук Т. О., Купельського А. В., Спірідонової Т. В.,
від 04 червня 2018 року.
Короткий зміст позовної заяви та її обґрунтування
У квітні 2015 року прокурор Хмельницького району Хмельницької області в інтересах держави звернувся до суду з позовом до Хмельницької районної державної адміністрації Хмельницької області, Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області, ОСОБА_1, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, - Державна інспекція сільського господарства в Хмельницькій області, про визнання незаконним та скасування розпоряджень Хмельницької районної державної адміністрації, наказу Головного управління Держземагетнства в Хмельницькій області.
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що розпорядженням Хмельницької районної державної адміністрації Хмельницької області від 26 жовтня
2012 року № 2123/2012-р ОСОБА_1 надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення в користування на умовах оренди земельної ділянки, площею 110,00 га, із земель державної власності (землі сільськогосподарського призначення) за межами населених пунктів для ведення фермерського господарства на території Гнатовецької сільської ради Хмельницького району Хмельницької області. Крім того, розпорядженням Хмельницької районної державної адміністрації Хмельницької області від 28 грудня 2012 року № 2643/2012-р ОСОБА_1 надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення в користування на умовах оренди земельної ділянки, площею 100,00 га, із земель державної власності (землі сільськогосподарського призначення) за межами населених пунктів для ведення фермерського господарства на території Гнатовецької сільської ради Хмельницького району Хмельницької області. У подальшому Головним управлінням Держземагентства у Хмельницькій області прийнято наказ від 12 серпня 2014 року № 22-2764/14-14-СГ, яким затверджено документацію із землеустрою, розроблену на підставі попередніх розпоряджень Хмельницької районної державної адміністрації та передано ОСОБА_1 земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності загальною площею 186,3511 га. Прокурор вказував, що зазначені розпорядження Хмельницької районної державної адміністрації та наказ Головного управління Держземагенства у Хмельницькій області прийнято з порушенням вимог земельного законодавства та всупереч законодавчо встановленій процедурі набуття права оренди на земельні ділянки з метою ведення фермерського господарства. Так, земельні ділянки надані ОСОБА_1 не єдиним масивом, а орієнтовно знаходяться на відстані від 10 до 150 км одна від одної на території двох районів області, що суперечить вимогам Закону України "Про фермерське господарство". У заявах ОСОБА_1 не обґрунтував розміри вищевказаних земельних ділянок з урахуванням можливості їх обробітку, необхідність отримання таких великих площ земельних ділянок, не зазначив при цьому самі перспективи діяльності фермерського господарства, не надав підтвердження наявності техніки, необхідної для обробки такої площі землі, а за даними Державної інспекції сільського господарства в Хмельницькій області за ОСОБА_1 взагалі не зареєстрована сільськогосподарська техніка. Окрім того, ОСОБА_1 до теперішнього часу не є засновником та членом фермерського господарства. Прокурор вважав, що ОСОБА_1 наміру займатися фермерським господарством та самостійно обробляти ці землі не мав.
Посилаючись на зазначені обставини, прокурор просив суд визнати незаконними і скасувати розпорядження Хмельницької районної державної адміністрації Хмельницької області про надання ОСОБА_1 дозволів на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок в користування на умовах оренди для ведення фермерського господарства на території Гнатовецької сільської ради Хмельницького району Хмельницької області від 26 жовтня 2012 року № 2123/2012-р, від 28 грудня 2012 року № 2643/2012-р та визнати незаконним й скасувати наказ Головного управління Держземагенства у Хмельницькій області від 12 серпня 2014 року № 22-2764/14-14-СГ про затвердження документації з землеустрою та передачі в оренду земельної ділянки ОСОБА_1 .
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
Рішенням Хмельницького міськрайонного суду Хмельницької області
від 01 лютого 2018 року позов задоволено. Визнано незаконними та скасовано розпорядження Хмельницької районної державної адміністрації від 26 жовтня 2012 року № 2123/2012-р та від 28 грудня 2012 року
№ 2643/2012-р про надання дозволів ОСОБА_1 на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок в користування на умовах оренди для ведення фермерського господарства на території Гнатовецької сільської ради Хмельницького району Хмельницької області. Визнано незаконним та скасовано наказ Головного управління Держземагентства у Хмельницькій області від 12 серпня 2014 року № 22-2764/14-14-СГ про затвердження документації із землеустрою та передачі в оренду земельної ділянки ОСОБА_1 . Вирішено питання про розподіл судових витрат.
Рішення суду першої інстанції мотивовано тим, що ОСОБА_1 формально звернувся до Хмельницької районної державної адміністрації із заявою про надання йому в оренду земельних ділянок. При цьому він не довів наявність у нього сільськогосподарської техніки та інших засобів для обробітку землі, чи має він намір обробляти власними силами чи силами найманих працівників, ресурси для залучення найманих працівників чи оренди сільськогосподарської техніки, чи має він потенційних контрагентів, ресурси яких він може на договірних засадах залучити для ведення фермерського господарства, а також загалом, чи проводить діяльність на наданих земельних ділянках саме його фермерське господарство. У заяві ОСОБА_1 також не обґрунтовано необхідності одержання землі такої значної площі з урахуванням можливості її обробітку, не вказано перспектив діяльності фермерського господарства.
Короткий зміст постанови суду апеляційної інстанції
Постановою Апеляційного суду Хмельницької області від 04 червня
2018 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишено без задоволення. Рішення Хмельницького міськрайонного суду Хмельницької області
від 01 лютого 2018 року залишено без змін.
Суд апеляційної інстанції погодився з висновками суду першої інстанції, зазначивши при цьому, що районний суд дав належну правову оцінку обставинам справи та умовам, зазначеним у заяві ОСОБА_1, врахувавши положення статті 7 Закону України "Про фермерське господарство" (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин). ОСОБА_1 не спростовано відсутність дійсного волевиявлення на створення фермерського господарства та раціональне використання земельних ділянок, наданих йому в оренду. Хмельницька районна державна адміністрація Хмельницької області формально підійшла до видачі спірних розпоряджень, не перевіривши всіх умов та обставин, які підлягали врахуванню.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та її доводи
У касаційній скарзі ОСОБА_1 просить скасувати оскаржені судові рішення та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права.
Доводи касаційної скарги зводяться до того, що при поданні заяв до органу місцевого самоврядування заявником було дотримано вимоги
статті 7 Закону України "Про фермерське господарство". Суди не врахували положення статті 123 ЗК України, а також того, що органам, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені статтею 122 ЗК України. Можливість реалізації громадянином права на створення фермерського господарства безпосередньо пов`язана із передачею йому у користування земельних ділянок, що є необхідною умовою для державної реєстрації фермерського господарства. Суди не перевірили чи підлягає зазначений спір розгляду у порядку цивільного судочинства та не врахували, що земельні спори фізичних чи юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб`єктом владних повноважень, по`вязані з оскарженням його рішень, дій чи бездіяльності, належать до публічно-правових спорів, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів. Суди не врахували висновки, викладені у постановах Великої Палати Верховного Суду від 04 квітня 2018 року у справі № 826/9928/15 та від 14 березня 2018 року у справі № 619/2019/17.
Короткий зміст відзивів на касаційну скаргу
У відзиві на касаційну скаргу Головне управління Держгеокадастру у Хмельницькій області просить касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити, а оскаржені судові рішення скасувати, посилаючись на те, що чинним законодавством не передбачено форми та змісту обґрунтування розмірів земельних ділянок. Підставою для відмови у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише його невідповідність вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів. Заявник вказує, що у Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області не було законних підстав, визначених частиною тринадцятою статті 123 ЗК України, для відмови у передачі спірних земельних ділянок для створення фермерського господарства.
У відзиві на касаційну скаргу заступник керівника Хмельницької місцевої прокуратури просить залишити касаційну скаргу ОСОБА_1 без задоволення, а оскаржені судові рішення - без змін, посилаючись на їх законність та обґрунтованість. Заявник зазначає, що ОСОБА_1 не мав наміру створювати фермерське господарство та раціонально використовувати надані йому земельні ділянки, а Хмельницька районна державна адміністрація не надала оцінку обставинам та умовам, зазначеним у його заяві, та не перевірила доводи заявника.
Надходження касаційної скарги до суду касаційної інстанції
Ухвалою Верховного Суду від 12 липня 2018 року відкрито касаційне провадження у справі.
06 вересня 2018 року справу передано судді-доповідачу.
Ухвалою Верховного Суду від 17 січня 2020 року справу призначено до розгляду колегією у складі п`яти суддів без повідомлення учасників справи за наявними у ній матеріалами.
Фактичні обставини справи, встановлені судами
18 жовтня 2012 року ОСОБА_1, 1988 року народження, звернувся до голови Хмельницької районної державної адміністрації із заявою про передачу йому в користування на умовах оренди земельної ділянки, площею 110 га, на території Гнатовецької сільської ради Хмельницького району Хмельницької області для ведення фермерського господарства. У заяві вказав, що кількість членів фермерського господарства дорівнює одному, а земельних ділянок для ведення товарного сільськогосподарського виробництва у власність він не отримував. ОСОБА_1 вказав, що земельна ділянка необхідна для вирощування технічних сільськогосподарських культур з метою заготівлі та розведення великої рогатої худоби. До заяви додав диплом магістра від 28 травня 2012 року про отримання повної вищої освіти за спеціальністю "Механізація сільського господарства" та ксерокопію паспорта (т.1, а.с. 201-205).
Розпорядженням Хмельницької районної державної адміністрації
від 26 жовтня 2012 року № 2123/2012-р "Про надання дозволу
ОСОБА_1 на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в користування на умовах оренди для ведення фермерського господарства на території Гнатовецької сільської ради" ОСОБА_1 надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення в користування на умовах оренди земельної ділянки, площею 110,00 га, із земель державної власності (землі сільськогосподарського призначення) за межами населених пунктів для ведення фермерського господарства на території Гнатовецької сільської ради Хмельницького району Хмельницької області (т.1 а.с.18).
07 грудня 2012 року ОСОБА_1 звернувся до голови Хмельницької районної державної адміністрації із заявою про передачу йому в оренду земельної ділянки, площею 100 га, на території Гнатовецької сільської ради Хмельницького району Хмельницької області для ведення фермерського господарства. В заяві зазначив, що кількість членів фермерського господарства один, повідомивши, що земельних ділянок для ведення товарного сільськогосподарського виробництва у власність не отримував. Вказав, що земельна ділянка необхідна для вирощування технічних сільськогосподарських культур. До заяви додав диплом магістра від 28 травня 2012 року про отримання повної вищої освіти за спеціальністю "Механізація сільського господарства" та ксерокопію паспорта (т.1, а.с. 12-16, 206-210).
Розпорядженням Хмельницької районної державної адміністрації
від 28 грудня 2012 року № 2643/2012-р "Про надання дозволу ОСОБА_1 на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в користування на умовах оренди для ведення фермерського господарства на території Гнатовецької сільської ради" ОСОБА_1 надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення в користування на умовах оренди земельної ділянки площею 100,00 га із земель державної власності (землі сільськогосподарського призначення) за межами населених пунктів для ведення фермерського господарства на території Гнатовецької сільської ради Хмельницького району Хмельницької області (т.1, а.с.19).
У березні 2013 року приватною фірмою "П.В.М." було розроблено проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок ОСОБА_1 для ведення фермерського господарства на території Гнатовецької сільської ради Хмельницького району Хмельницької області:
площею 33,3316 га (кадастровий номер 6825082100:04:020:0012);
площею 77,3429 га (кадастровий номер 6825082100:03:005:0001);
площею 41,9407 га (кадастровий номер 6825082100:04:019:0012);
площею 22,1658 га (кадастровий номер 6825082100:04:016:0001);
площею 11,5701 га (кадастровий номер 6825082100:04:002:0001).
Головним управлінням Держземагентства у Хмельницькій області прийнято наказ від 12 серпня 2014 року № 22-2764/14-14-СГ, яким затверджено документацію із землеустрою, розроблену на підставі попередніх розпоряджень Хмельницької районної державної адміністрації, та надано в оренду ОСОБА_1 земельні ділянки для ведення фермерського господарства за межами населених пунктів Гнатовецької сільської ради Хмельницького району сільськогосподарського призначення державної власності, а саме: площею 77,3429 га (кадастровий номер 6825082100:03:005:0001); площею 22,1658 га (кадастровий номер 6825082100:04:016:0001); площею 33,3316 га (кадастровий номер 6825082100:04:020:0012); площею 11,5701 га (кадастровий номер 6825082100:04:002:0001); площею 41,9407 га (кадастровий номер 6825082100:04:019:0012).
Згідно листа Державної інспекції сільського господарства у Хмельницькій області від 13 лютого 2015 року № 7-380 станом на 11 лютого 2015 року за ОСОБА_1 тракторів та сільськогосподарської техніки не зареєстровано.
Згідно витягу з Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців інформації відносно ОСОБА_1 станом на 12 травня 2015 року у реєстрі не знайдено.
Відповідно до листа Управління Держземагентства у Хмельницькому районі Хмельницькій області від 08 квітня 2015 року № 10-2204-0.5.5218/2-15 в період з 01 січня 2013 року по 08 квітня 2015 року будь-яких договорів оренди з ОСОБА_1 щодо надання земельних ділянок для ведення фермерського господарства на території Гнатовецької сільської ради Хмельницького району Хмельницької області на підстав наказу Головного управління Держземагентства у Хмельницькій області від 12 серпня 2004 року № 22-2764/14-14-СГ укладено не було.
Позиція Верховного Суду
Перевіривши доводи касаційної скарги та матеріали справи, колегія суддів дійшла наступних висновків.
Відповідно до частини другої статті 389 Цивільного процесуального кодексу України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Згідно з частиною першою статті 400 ЦПК України під час розгляду справи в касаційному порядку суд перевіряє в межах касаційної скарги правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими.
Частиною першою статті 14 Конституції України передбачено, що земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.
За змістом частини першої статті 22 Земельного кодексу України (у редакції на час виникнення спірних правовідносин) землями сільськогосподарського призначення визнаються землі, надані для виробництва сільськогосподарської продукції, здійснення сільськогосподарської науково-дослідної та навчальної діяльності, розміщення відповідної виробничої інфраструктури, у тому числі інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції, або призначені для цих цілей.
Статтею 31 ЗК України (у редакції на час виникнення спірних правовідносин) передбачено, що землі фермерського господарства можуть складатися із: земельної ділянки, що належить на праві власності фермерському господарству як юридичній особі; земельних ділянок, що належать громадянам - членам фермерського господарства на праві приватної власності; земельної ділянки, що використовується фермерським господарством на умовах оренди. Громадяни - члени фермерського господарства мають право на одержання безоплатно у власність із земель державної і комунальної власності земельних ділянок у розмірі земельної частки (паю).
За змістом статті 124 ЗК України (у редакції на час виникнення спірних правовідносин) передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється на підставі рішення відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування згідно з їх повноваженнями, визначеними статтею 122 цього Кодексу, чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки (у разі продажу права оренди) шляхом укладення договору оренди земельної ділянки чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки.