ПОСТАНОВА
Іменем України
05 лютого 2020 року
Київ
справа №1540/4632/18
адміністративне провадження №К/9901/27306/19
Верховний Суд в складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого (судді-доповідача) - Уханенка С.А.,
суддів - Кашпур О.В., Радишевської О.Р.,
за участю:
секретаря судового засідання - Семопядного О.В.,
представника позивача - Назаренко І.М.,
представника третьої особи - Колчака О.І.,
розглянув у відкритому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 до Одеської міської ради за участю третіх осіб громадської організації "Корупція-Стоп", громадської спілки "Асоціація автомобілістів Одеської області" про визнання дій протиправними, визнання нечинним та скасування рішення, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Одеської міської ради на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 29 серпня 2019 року, ухвалену у складі головуючого судді Потапчука В.О., суддів Шляхтицького О.І., Семенюка Г.В.,
УСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. У вересні 2018 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Одеської міської ради, в якому з урахуванням заяви про зміну предмета позову просив:
- визнати протиправними дії Одеської міської ради в частині визначення організації та порядку паркування транспортних засобів у м. Одесі;
- визнати нечинним та скасувати рішення Одеської міської ради №1251-VI від 20 вересня 2011 року "Про затвердження Положення про організацію та порядок паркування транспортних засобів у м. Одесі".
2. На обґрунтування позову зазначає про порушення його прав, як користувача стоянки, оскільки оскаржене рішення не містить інформації щодо відповідальності за збереження транспортного засобу. При цьому зазначає, що пунктом 27 Правил зберігання транспортних засобів на автостоянках, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 22 січня 1996 року №115 передбачено, що автостоянки гарантують схоронність транспортних засобів, прийнятих на зберігання згідно з цими Правилами, а у разі їх зникнення, розукомплектування чи пошкодження під час зберігання несуть відповідальність у встановленому законодавством порядку.
Крім того також зазначає, що отримані на його запити відповіді відповідача свідчать про порушення процедури прийняття рішення Одеської міської ради №1251-VI від 20 вересня 2011 року.
ІІ. Встановлені судами обставини справи
3. Рішенням Одеської міської ради від 28 грудня 2010 року №23-VI затверджено План діяльності Одеської міської ради з підготовки проєктів регуляторних актів на 2011 рік, що був оприлюднений в газеті "Одеський вісникʼ" №5 від 13 січня 2011 року у пункті 4 якого визначено проєкт рішення про нову редакцію Положення про збір за парковку автотранспорту, організацію та порядок паркування транспортних засобів у місті Одесі.
4. 20 вересня 2011 року Одеська міська рада, відповідно до статей 8, 10, 12, 266 Податкового кодексу України, пункту 24 частини 1 статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", постанови Кабінету Міністрів України від 03 грудня 2009 року №1342 "Про затвердження Правил паркування транспортних засобів", з метою формування єдиної загальноміської політики щодо організації та порядку паркування транспортних засобів на території міста Одеси, створення умов для забезпечення якісних послуг з паркування, збільшення надходжень до міського бюджету, прийняла рішення №1251-VІ "Про затвердження положення про організацію та порядок паркування транспортних засобів в м. Одесі".
5. Додатком №1 вказаного рішення є Положення про організацію та порядок паркування транспортних засобів в м. Одесі, додатком № 2 - Типовий договір балансоутримання місць для паркування.
6. Відповідно до пункту 1.2 Положення про організацію та порядок паркування транспортних засобів в м. Одесі, дія цього Положення поширюється на осіб, які розміщують транспортні засоби на майданчиках для паркування, а також на суб`єктів господарювання, які утримують такі майданчики.
7. Рішення Одеської міської ради було оприлюднене на офіційному сайті Одеської міської ради 12 жовтня 2011 року та в друкованому засобі масової інформації Одеської міської ради - газеті "Одеський вісник" від 13 жовтня 2011 року № 170.
8. На підставі заяви від 30 квітня 2018 року позивач став користувачем кооперативної автостоянки "Іскра 2" за адресою: м. Одеса, вул. Іцхака Рабіна кут вул. Генерала Петрова. Відповідно до інформації, з якою позивача ознайомлено на автостоянці, питання організації, експлуатації та розміщення автостоянок на території міста Одеси регулюються рішенням Одеської міської ради №1251-VI від 20.09.2011 року "Про затвердження Положення про організацію та порядок паркування транспортних засобів у м. Одесі".
9. Суть спору полягає у визначенні правомірності рішення Одеської міської ради №1251-VI від 20 вересня 2011 року.
ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
10. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 13 лютого 2019 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено повністю.
11. Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з спростування наданими відповідачем доказами доводів позивача про порушення Одеською міською радою вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" при прийнятті оскарженого рішення.
Також суд першої інстанції дійшов висновку, що позивач звертаючись з позовною заявою до суду, взагалі не визначив, які його персоніфіковані суб`єктивні права або охоронювані законом інтереси порушені оскаржуваним рішенням Одеської міської ради, в чому безпосередньо полягає таке порушення, які конкретні негативні наслідки настали для нього внаслідок прийняття оскаржуваного рішення та якими доказами у справі це підтверджується.
12. П`ятий апеляційний адміністративний суд постановою від 29 серпня 2019 року рішення Одеського окружного адміністративного суду від 13 лютого 2019 року - скасував та прийняв нову постанову по справі про часткове задоволення позову.
Визнав протиправним та нечинним рішення Одеської міської ради №1251-VI від 20 вересня 2011 року "Про затвердження Положення про організацію та порядок паркування транспортних засобів у м. Одесі".
В решті позовних вимог ОСОБА_1 відмовив.
13. Скасовуючи рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що суд першої інстанції надав не правильну оцінку вказаним правовідносинам, не прийняв до уваги правову позицію Верховного Суду, викладену в постанові від 21 лютого 2019 року №591/1731/16-а, згідно якої будь-яка особа має право оскаржити нормативний акт суб`єкта владних повноважень з підстав того, що вона є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано, чи застосовується цей акт і не дослідив та не надав правої оцінки обставинам підготовки та прийняття оскарженого положення.
Задовольняючи позов частково суд апеляційної інстанції виходив з того, що відповідачем був порушений порядок прийняття оскарженого акту в частині проведення громадських слухань.
Відмовляючи в частині задоволення позовних вимог про визнання протиправними дій відповідача щодо визначення організації та порядку паркування транспортних засобів у м.Одесі, апеляційний суд виходив з того, що визнання нечинним та протиправним регуляторного Акту охоплюється цими діями.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції, вимоги касаційної скарги та аргументи сторін.
14. Не погоджуючись з постановою суду апеляційного інстанції в частині задоволених позовних вимог, Одеська міська рада подала касаційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права та неправильне застосування норм матеріального права просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції в оскарженій частині, а рішення суду першої інстанції залишити без змін.
15. На обґрунтування касаційної скарги зазначає про правомірність прийнятого нею рішення з дотриманням встановленого законом порядку.
16. Громадською спілкою "Асоціація автомобілістів Одеської області" поданий відзив на касаційну скаргу, в якому вона просить залишити постанову апеляційного суду без змін, а касаційну скаргу без задоволення.
17. Позивачем поданий відзив на касаційну скаргу, в якому останній просить залишити постанову апеляційного суду без змін, а касаційну скаргу без задоволення.
18. У судовому засіданні представник відповідача підтримав вимоги касаційної скарги і просив її задовольнити.
19. У судовому засіданні представник позивача заперечував проти вимог касаційної скарги і просив відмовити в її задоволенні та залишити без змін постанову суду апеляційної інстанції.
20. Представник третьої особи просив залишити без задоволення касаційну скаргу, а постанову апеляційну суду без змін.
V. Джерела права й акти їхнього застосування. Позиція Верховного Суду
21. Частина 1 статті 144 Конституції України встановлює, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.
22. Система та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування. в Україні" визначені Законом України "Про місцеве самоврядування".
23. Відповідно до частини 1 статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання, зокрема: встановлення місцевих податків і зборів відповідно до Податкового кодексу України (пункт 24).
24. Відповідно до частини 12 статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".
25. Відповідно до статті 1 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", державна регуляторна політика у сфері господарської діяльності (далі - державна регуляторна політика) - напрям державної політики, спрямований на вдосконалення правового регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, недопущення прийняття економічно недоцільних та неефективних регуляторних актів, зменшення втручання держави у діяльність суб`єктів господарювання та усунення перешкод для розвитку господарської діяльності, що здійснюється в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією та законами України;
регуляторний акт - це, зокрема прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання.
26. Згідно з статтею 7 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", регуляторні органи затверджують плани діяльності з підготовки ними проектів регуляторних актів на наступний календарний рік не пізніше 15 грудня поточного року, якщо інше не встановлено законом.
План діяльності з підготовки проектів регуляторних актів повинен містити визначення видів і назв проектів, цілей їх прийняття, строків підготовки проектів, найменування органів та підрозділів, відповідальних за розроблення проектів регуляторних актів.
Затверджені плани діяльності з підготовки проектів регуляторних актів, а також зміни до них оприлюднюються у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніш як у десятиденний строк після їх затвердження.
Якщо регуляторний орган готує або розглядає проект регуляторного акта, який не внесений до затвердженого цим регуляторним органом плану діяльності з підготовки проектів регуляторних актів, цей орган повинен внести відповідні зміни до плану не пізніше десяти робочих днів з дня початку підготовки цього проекту або з дня внесення проекту на розгляд до цього регуляторного органу, але не пізніше дня оприлюднення цього проекту.
27. Рішенням Одеської міської ради № 23-VI від 28.12.2010 затверджено план діяльності з підготовки проектів регуляторних актів, яким передбачено підготовку рішення "Про нову редакцію Положення про збір та парковку автотранспорту, організацію та порядок паркування транспортних засобів у місті Одесі".
Водночас, судом апеляційної інстанції не було надано відповіді на аргумент позивача щодо невідповідності оскаржуваного рішення проєкту, передбаченому у плані діяльності з підготовки проектів регуляторних актів.
28. Відповідно до частин 1, 2 статті 8 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", стосовно кожного проекту регуляторного акта його розробником готується аналіз регуляторного впливу.
Аналіз регуляторного впливу готується до оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень та пропозицій.
29. Згідно з частинами 1, 2, 4 статті 9 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань.
Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону.
Проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніше п`яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта.
30. Відповідно до частин 1-2 статті 13 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", план діяльності регуляторного органу з підготовки проектів регуляторних актів та зміни до нього оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації цього регуляторного органу, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених цим регуляторним органом, та/або шляхом розміщення плану та змін до нього на офіційній сторінці відповідного регуляторного органу в мережі Інтернет.
Повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, проект регуляторного акта та відповідний аналіз регуляторного впливу оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації розробника цього проекту, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених розробником цього проекту, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці розробника проекту регуляторного акта в мережі Інтернет.
31. Згідно з документами доданими до відзиву на позовну заяву повідомлення про оприлюднення проєкту рішення "Про затвердження Положення про організацію та порядок паркування транспортних засобів у м. Одесі разом з проєктом вказаного рішення та аналізом його регуляторного впливу опубліковано на офіційному сайті Одеської міської ради 22 березня 2011 року (т.1 а.с. 101-117). Проте цим документам суд апеляційної інстанції також не надав оцінки