ПОСТАНОВА
Іменем України
10 лютого 2020 року
Київ
справа №1.380.2019.000037
адміністративне провадження №К/9901/31058/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Стеценка С.Г.,
суддів Стрелець Т. Г., Тацій Л. В.,
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Головного управління Держпраці у Львівській області про визнання дій протиправними, касаційне провадження в якій відкрито за касаційною скаргою Головного управління Держпраці у Львівській області на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 15.10.2019 (головуючий суддя Улицький В. З., судді: Довга О. І., Запотічний І. І.),
В С Т А Н О В И В:
I. Короткий зміст позовних вимог
1. У січні 2019 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся з позовом до Головного управління Держпраці у Львівській області (далі - ГУ Держпраці, відповідач), у якому просив визнати дії відповідача при здійсненні заходу державного контролю у сфері праці щодо фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 в період з 09.07.2018 - 23.07.2018 протиправними та такими, що суперечать вимогам пунктів 5, 10, 18 Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26.04.2017 №295 (далі - постанова КМУ №295, Порядок №295) та вимогам статті 12 Закону України від 05.04.2007 №877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон №877-V), в частині дотримання принципу пропорційності порушення і покарання.
2. Обґрунтовуючи вимоги позовної заяви, ОСОБА_1 зазначав, що інспекційне відвідування позивача на предмет додержання вимог законодавства про працю, в частині оформлення трудових відносин, тривалості робочого часу, часу відпочинку, оплати праці, проведено, на його думку, з порушенням пунктів 5, 10, 18 Порядку №295, а також приписів статті 12 Закону №877-V, оскільки визначений відповідачем розмір штрафу не відповідає критерію пропорційності, є занадто великим відносно розміру порушення і відносно легітимної мети держави, покладає на позивача очевидно надмірний тягар.
3. Згідно з наведеною позивачем позицією, порушення пункту 5 Порядку №295 полягає в тому, що, Порядок обміну інформацією про відомості, що містять ознаки використання праці неоформлених працівників та порушень законодавства про працю, затвердженого Постановою правління Пенсійного фонду України від 29.05.2017 №11-1 (далі - Порядок №11-1) не передбачають можливості обміну інформацією між Пенсійним фондом України (далі - ПФУ) та Держпрацею на територіальному рівні, а відтак у Головного управляння ПФУ у Львівській області (далі - ГУ ПФ) були відсутні повноваження надсилати ГУ Держпраці листа від 30.03.2017 №3536/06-24, у зв`язку з чим позивач наголошує на відсутності, як наслідок, у відповідача правових підстав, заснованих на законі, стосовно проведення щодо нього перевірки.
4. Зазначав позивач й про порушення відповідачем тривалості проведення інспекційного відвідування, яке, у відповідності до приписів пункту 10 Порядку №295, не може перевищувати двох робочих днів для суб`єктів мікропідприємництва та малого підприємництва, тоді як фактично, такий захід державного контролю за додержанням законодавства про працю був проведений ГУ Держпраці стосовно позивача упродовж трьох днів.
5. У позовній заяві наводились аргументи й щодо того, що ГУ Держпраці, усупереч положень пункту 18 Порядку №295, перенесло, а не зупинило строки інспекційного відвідування.
II. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
6. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 14.05.2019 (головуючий суддя Качур Р. П.) у задоволенні позову відмовлено.
7. Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції виходив з того, що як вбачається з встановлених судовим розглядом обставин справи, підтверджені доказами, відповідач, проводячи інспекційне відвідування, дотримався встановленої законодавством процедури, а відтак прав позивача не порушив.
8. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 15.10.2019 рішення суду першої скасовано та задоволено позов. Визнано дії ГУ Держпраці при здійсненні заходу державного контролю у сфері праці щодо фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 в період з 09.07.2018 - 23.07.2018 протиправними та такими, що суперечать вимогам пунктів 5, 10, 18, Порядку №295 та вимогам статті 12 Закону №877-V в частині дотримання принципу пропорційності порушення і покарання.
9. Суд апеляційної інстанції мотивував свої висновки тим, що відповідач здійснив інспекційне відвідування позивача з підстав не передбачених частиною першою статті 6 Закону №877-V, яка наводить вичерпний перелік випадків, за наявності яких в уповноважених законом органів виникає право на проведення позапланових заходів зі здійснення державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення.
10. Також, апеляційний суд, виходячи з аналізу частини другої статті 6 Закону №877-V, статті 259 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України), дійшов висновку про те, що законодавець делегував Кабінету міністрів України лише право визначити порядок контролю за додержанням законодавства про працю, але не підстави для його здійснення.
11. На підставі викладеного, колегія суддів Восьмого апеляційного адміністративного суду дійшла висновку, що відповідач, приймаючи наказ про проведення позапланової перевірки та здійснюючи інспекційне відвідування позивача, вийшов за межі своїх повноважень, наданих йому Законом №877-V, оскільки стаття 6 цього Закону містить вичерпний перелік підстав для проведення такого заходу державного нагляду та контролю.
III. Короткий зміст вимог касаційної скарги, узагальнені доводи особи, яка її подала, а також узагальнений виклад позиції інших учасників справи
12. Не погодившись із вказаною вище постановою апеляційного суду, відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить її скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
13. В обґрунтуванні касаційної скарги відповідач наполягає на тому, що інспекційне відвідування здійснено, на його думку, з дотриманням вимог законодавства, зокрема, Порядку №295, який був чинний на час виникнення спірних правовідносин та підлягав застосуванню.
14. Відтак, скаржник зазначає про відсутність порушення прав позивача, який, до того ж, згідно з позицією відповідача, не був позбавлений можливості, у разі незгоди з законністю призначеної щодо нього перевірки, захистити свої інтереси шляхом недопуску посадових осіб ГУ Держпраці до проведення інспекційного відвідування, однак допустив перевіряючих до здійснення такого заходу державного нагляду та контролю.
15. Відзив на касаційну скаргу до Верховного Суду не надходив.
IV. Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи
16. У листопаді 2019 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного суду надійшла зазначена касаційна скарга, для розгляду якої, згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями, визначено колегію суддів у складі головуючого судді (судді-доповідача) Стеценка С. Г., суддів: Стрелець Т. Г., Тацій Л. В.
17. Ухвалою Верховного Суду від 13.11.2019 відкрито касаційне провадження у справі за вказаною касаційною скаргою.
18. Окрім цього, 14.01.2020 до Верховного Суду надійшло клопотання позивача, у якому останній просив пришвидшити розгляд цієї справи, оскільки вирішення спору впливає на його матеріальне становище.
19. Колегія суддів звертає увагу, що, як зазначено у статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), однією з основних засад (принципів) адміністративного судочинства є, зокрема, розумність строків розгляду справи судом.
20. Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у своїх рішеннях неодноразово наголошував на важливості вищезгаданого принципу і його роль для дотримання процесуальних прав та інтересів учасників справ. При цьому, у справі "Циммерман і Штайнер проти Швейцарії" (п. 29 рішення ЄСПЛ від 13 липня 1981 року) ЄСПЛ зазначив, що тимчасове нагромадження невирішених справ не призводить до відповідальності Договірної держави, якщо вона оперативно вживає заходів для подолання такої надзвичайної ситуації. До методів, які визнані як тимчасово доцільні, ЄСПЛ відніс встановлення певної черговості розгляду справ, яка залежить не тільки від дати порушення справи в суді, а й ступеня її терміновості, важливості та, зокрема, з`ясування, яке значення для даної особи(осіб)має вирішення справи.
21. Ураховуючи клопотання учасника справи про пришвидшення розгляду цієї справи в касаційному порядку, та з метою дотримання основоположних принципів КАС України і правових висновків ЄСПЛ, Верховний Суд у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду ухвалою від 21.01.2020 постановив провести касаційний розгляд справи у порядку письмового провадження з 29.01.2020.
V. Стислий виклад обставин справи, встановлених судами першої та апеляційної інстанцій
22. Як встановлено судами попередніх інстанцій, ГУ ПФ 30.03.2017 звернулось до ГУ Держпраці з листом №3536/06-24, у якому, на виконання спільного листа Державної фіскальної служби України від 14.06.2016 №20631/7/99-99-13-04-01-17, Держпраці від 14.06.2016 №6470/1/4.З-ДП-16 та ПФУ від 14.06.2016 № 19703/0 щодо координації дій по запобіганню "тіньової" зайнятості та виплати доходів без сплати належних сум податків, зборів, внесків до бюджетів та згідно Плану заходів щодо координації спільних дій по виявленню фактів використання праці неоформлених працівників, надало інформацію за січень 2017 року, в тому числі щодо страхувальників, які нараховують заробітну плату в розмірі менше мінімальної, серед таких страхувальників вказано фізичну особу-підприємця ОСОБА_1 .
23. Наказом ГУ Держпраці від 05.07.2018 №1544-П зобов`язано головного державного інспектора відділу з питань додержання законодавства про працю, зайнятість та інших нормативно-правових актів у Львівській області Ракубовчук Світлану Ігорівну на підставі підпункту 6 пункту 5 Порядку №295, листа ГУ ПФУ від 30.03.2017 №3536/06-24, у термін з 06.07.2018 по 09.07.2018 провести інспекційне відвідування на предмет додержання вимог законодавства про працю в частині оформлення трудових відносин, тривалості робочого часу, часу відпочинку, оплати праці у ФОП ОСОБА_1 .
24. 05.07.2018 ГУ Держпраці головному державному інспектору відділу з питань додержання законодавства про працю, зайнятість та інших нормативно-правових актів у Львівській області Ракубовчук С. Б. видано направлення №1405 на проведення інспекційного відвідування ФОП ОСОБА_1
25. Актом про неможливість проведення інспекційного відвідування/невиїзного інспектування від 09.07.2018 №ЛВ679/1095/НД підтверджується, що інспектором праці Ракубовчук С. Б. здійснено спробу проведення інспекційного відвідування ФОП ОСОБА_1, однак, інспекційне відвідування не можливо повести у зв`язку з відсутністю об`єкта відвідування або уповноваженої ним особи за місцезнаходженням.
26. Крім цього, строк проведення інспекційного відвідування зупинено до 20.07.2018.
27. 09.07.2018 інспектором праці Ракубовчук С. Б. складено Вимогу про надання/поновлення документів №ЛВ679/1095/НД/ПД, у якій вказано, що у зв`язку з відсутністю документів, ведення яких передбачено законодавством про працю, та неможливістю проведення інспекційного відвідування, строк проведення інспекційного відвідування зупинено на 11 календарних днів, та зобов`язано ФОП ОСОБА_1 у строк до 10:00 години 20.07.2018 надати документи, необхідні для проведення інспекційного відвідування.
28. Наказом ГУ Держпраці від 09.07.2018 №1568/1-П, відповідно до службової записки головного державного інспектора відділу з питань додержання законодавства про працю, зайнятість та інших нормативно-правових актів у Львівській області Ракубовчук С. Б. від 09.07.2018, внесено зміни до пункту 1 наказу ГУ Держпраці у Львівській області від 05.07.2018 №1544-П в частині перенесення термінів, перенесено термін проведення інспекційного відвідування ФОП ОСОБА_1 на 20.07.2018-23.07.2018.
29. Вказані вище Акт №ЛВ679/1095/НД та Вимогу №ЛВ679/1095/НД/ПД скеровано 09.07.2018 ФОП ОСОБА_1 та отримані останнім 11.07.2018.
30. На виконання Вимоги від 09.07.2018 №ЛВ679/1095/НД/ПД, ФОП ОСОБА_1 18.07.2018 скерував до ГУ Держпраці витребувані документи.
31. Актом інспекційного відвідування від 23.07.2018 №ЛВ679/1095/НД/АВ, складеним інспектором праці Ракубовчук С. Б. за результатами проведення інспекційного відвідування ФОП ОСОБА_1, зафіксовано порушення позивачем частин першої, другої статті 107, частини шостої статті 95, частин першої, другої статті 115, частини першої статті 116, частини першої статті 117 КЗпП України, статей 24, 33 Закону України "Про оплату праці".
32. 23.07.2018 інспектором праці Ракубовчук С. Б. складено Припис про усунення виявлених порушень №ЛВ679/1095/АВ/П, яким зобов`язано ФОП ОСОБА_1 усунути порушення, зафіксовані в Акті інспекційного відвідування від 23.07.2018 №ЛВ679/1095/НД/АВ.
33. 02.08.2018 ФОП ОСОБА_1, на виконання Припису №ЛВ679/1095/АВ/П, скеровано ГУ Держпраці документи, що підтверджують усунення виявлених порушень.
34. Згідно з постановою про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами від 14.08.2018 №ЛВ679/1095/НД/АВ/ФС, начальником ГУ Держпраці, на підставі акта інспекційного відвідування від 23.07.2018 №ЛВ679/1095/НД/АВ, керуючись статтею 259 КЗпП України, статтею 53 Закону України "Про зайнятість населення", частиною третьою статті 34 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", пунктом 8 Порядку накладення штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.07.2013 №509, та на підставі абзацу четвертого частини другої статті 265 КЗпП України, накладено на ФОП ОСОБА_1 штраф у розмірі 186150 гривень.
VI. Позиція Верховного Суду
35. Так, у відповідності з положеннями частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
36. Спірні у цій справі правовідносини урегульовані, зокрема, Законом №877-V, статтею 259 КЗпП України, а також Порядком №295.
37. Згідно з преамбулою до Закону №877-V, ним визначені правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).
38. За визначенням статті 1 Закону №877-V державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища; заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.
39. В свою чергу, за змістом частини четвертої статті 2 Закону №877-V заходи контролю здійснюються, зокрема, органами державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зокрема державного нагляду (контролю) в галузі цивільної авіації - з урахуванням особливостей, встановлених Повітряним кодексом України, нормативно-правовими актами, прийнятими на його виконання (Авіаційними правилами України), та міжнародними договорами у сфері цивільної авіації.
40. Зазначені у частині четвертій цієї статті органи, що здійснюють державний нагляд (контроль) у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зобов`язані забезпечити дотримання вимог статті 1, статті 3, частин першої, четвертої, шостої - восьмої, абзацу другого частини десятої, частин тринадцятої та чотирнадцятої статті 4, частин першої - четвертої статті 5, частини третьої статті 6, частин першої - четвертої та шостої статті 7, статей 9, 10, 19, 20, 21, частини третьої статті 22 цього Закону ( частина третя статті 2 Закону №877-V).
41. Статтею 3 цього ж закону визначені основні принципи державного нагляду (контролю) та встановлено, що державний нагляд (контроль) здійснюється за принципами: пріоритетності безпеки у питаннях життя і здоров`я людини, функціонування і розвитку суспільства, середовища проживання і життєдіяльності перед будь-якими іншими інтересами і цілями у сфері господарської діяльності; підконтрольності і підзвітності органу державного нагляду (контролю) відповідним органам державної влади; рівності прав і законних інтересів усіх суб`єктів господарювання; гарантування прав та законних інтересів кожного суб`єкта господарювання; об`єктивності та неупередженості здійснення державного нагляду (контролю), неприпустимості проведення перевірок суб`єктів господарювання за анонімними та іншими безпідставними заявами, а також невідворотності відповідальності осіб за подання таких заяв; здійснення державного нагляду (контролю) лише за наявності підстав та в порядку, визначених законом; відкритості, прозорості, плановості й системності державного нагляду (контролю); неприпустимості дублювання повноважень органів державного нагляду (контролю) та неприпустимості здійснення заходів державного нагляду (контролю) різними органами державного нагляду (контролю) з одного й того самого питання; невтручання органу державного нагляду (контролю) у діяльність суб`єкта господарювання, якщо вона здійснюється в межах закону; відповідальності органу державного нагляду (контролю) та його посадових осіб за шкоду, заподіяну суб`єкту господарювання внаслідок порушення вимог законодавства, порушення прав та законних інтересів суб`єкта господарювання; дотримання умов міжнародних договорів України; незалежності органів державного нагляду (контролю) від політичних партій та будь-яких інших об`єднань громадян; наявності одного органу державного нагляду (контролю) у складі центрального органу виконавчої влади; презумпції правомірності діяльності суб`єкта господарювання у разі, якщо норма закону чи іншого нормативно-правового акта, виданого на підставі закону, або якщо норми різних законів чи різних нормативно-правових актів допускають неоднозначне (множинне) трактування прав та обов`язків суб`єкта господарювання та/або повноважень органу державного нагляду (контролю); орієнтованості державного нагляду (контролю) на запобігання правопорушенням у сфері господарської діяльності; недопущення встановлення планових показників чи будь-якого іншого планування щодо притягнення суб`єктів господарювання до відповідальності та застосування до них санкцій; здійснення державного нагляду (контролю) на основі принципу оцінки ризиків та доцільності.
42. Крім того, частиною четвертою статті 4 Закону №877-V передбачено, що виключно законами встановлюються: органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності; види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю); повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг; вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності; спосіб та форми здійснення заходів здійснення державного нагляду (контролю); санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа.