ПОСТАНОВА
Іменем України
06 лютого 2020 року
Київ
справа № 480/1430/19
адміністративне провадження № К/9901/32655/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Єресько Л.О.,
суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 480/1430/19
за позовом ОСОБА_1 до Управління Державної міграційної служби України в Сумській області, Управління "Центр надання адміністративних послуг у м. Суми", Виконавчого комітету Сумської міської ради про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити дії
за касаційною скаргою Управління Державної міграційної служби України в Сумській області
на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 01 жовтня 2019 року, ухвалену колегією суддів у складі: головуючого судді Перцової Т.С., суддів: Калиновського В.А., Мінаєвої О.М.,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. 19 квітня 2019 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернулася до суду із позовною заявою до Управління Державної міграційної служби України в Сумській області (далі - УДМС України в Сумській області, відповідач 1), Управління "Центр надання адміністративних послуг у м. Суми" (далі - Управління ЦНАП у м. Суми, відповідач 2), Виконавчого комітету Сумської міської ради (далі по тексту - Виконком СМР, відповідач 3), де просила:
1.1. визнати протиправними дії (бездіяльність) Управління Державної міграційної служби України в Сумській області, Управління "Центр надання адміністративних послуг у м. Суми" щодо відмови у вклеюванні фотографії в паспорт у формі паспортної книжки фотографії при досягненні позивачем 45- річного віку;
1.2. зобов`язати Управління "Центр надання адміністративних послуг у м. Суми" вклеїти в паспорт позивача у формі паспортної книжки її фотографію після досягнення нею 45-річного віку.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначила, що з релігійних переконань не бажає отримувати паспорт у формі ID-картки та за своїм фізичним станом не може фотографуватися в умовах ЦНАП, а також не має коштів, щоб заплатити за ID-паспорт. В якості доказів до позову надано копію довідки МСЕК серії 10 ААВ №927020, згідно якої позивачка є інвалідом Іб групи з дитинства.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 07 червня 2019 року по справі № 480/1430/19 в задоволенні адміністративного позову відмовлено.
4. Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з правомірності дій відповідачів щодо відмови у вклеюванні фотографії в паспорт позивача, оскільки наслідком пропуску ОСОБА_1 строку звернення для вклеювання до паспорта громадянина України фотокартки, після досягнення 45-річного віку, є лише обмін паспорта на ID-картку.
5. Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 01 жовтня 2019 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 задоволено частково. Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 07 червня 2019 року у справі №480/1430/19 скасовано.
5.1. Прийнято постанову, якою адміністративний позов ОСОБА_1 до Управління Державної міграційної служби України в Сумській області, Управління "Центр надання адміністративних послуг у м. Суми" про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити дії - задоволено частково.
5.2. Визнано протиправними дії та бездіяльність Управління Державної міграційної служби України в Сумській області, Управління "Центр надання адміністративних послуг у м. Суми" щодо відмови у вклеюванні фотографії в паспорт у формі паспортної книжки фотографії при досягненні ОСОБА_1 45-річного віку.
5.3. Зобов`язано Управління Державної міграційної служби України в Сумській області вклеїти в паспорт ОСОБА_1 у формі паспортної книжки фотографію позивача після досягнення нею 45-річного віку. В іншій частині в задоволенні позовних вимог відмовлено.
5.4. Задовольняючи частково позовні вимоги, суд апеляційної інстанції виходив з того, що УДМС України у Сумській області та Управління "ЦНАП у м. Суми", відмовляючи ОСОБА_1 у вклеюванні нової фотографії до паспортного документу у формі книжечки, та вказуючи на можливість оформлення позивачці належного паспортного документу виключно у формі ID-картки, хоча й діяли відповідно до пункту 6 Порядку № 302, разом з цим без урахування всіх обставин, які мали значення для вчинення ними відповідних дій, не дотримавшись справедливого балансу між приписами цього Порядку та інтересами позивача, який керується релігійними переконаннями та має певні перешкоди для реалізації своїх прав та виконання обов`язків у зв`язку з інвалідністю, тобто з порушенням принципу пропорційності, що є неприпустимим в демократичному суспільстві.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух в касаційній інстанції
6. 25 листопада 2019 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Управління Державної міграційної служби України в Сумській області на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 01 жовтня 2019 року у справі №480/1430/19.
7. В обґрунтування касаційної скарги скаржник зазначає, що досягнувши 45-річного віку 22 грудня 2018 року, маючи обов`язок звернутися до територіального підрозділу Державної міграційної служби протягом місяця для вклеювання нової фотографії до паспорта громадянина України, звернулась лише 13 лютого 2019 року із заявою у довільній формі, та не надала повного пакету документів. Враховуючи викладене, відповідачем правомірно відмовлено ОСОБА_1 у вклеюванні фотографії у паспорт по досягненню 45-річного віку.
8. Зазначають, що з 05 жовтня 2018 року набрали чинності зміни, внесені Урядом до постанови Кабінету Міністрів України від 25 березня 2015 року № 302 "Про затвердження зразка бланка, технічного опису та Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, знищення паспорта громадянина України", згідно з якими, якщо особа досягла 45-річного віку і не звернулася протягом місяця для вклеювання до паспорта зразка 1994 року нової фотокартки, обмін паспорту на ID-картку здійснюється в обов`язковому порядку. Даною постановою не передбачено виключень у випадку пропуску строку вклеювання фотокартки з поважних причин.
9. Ухвалою Верховного Суду від 13 січня 2020 року відкрито касаційне провадження за касаційної скаргою Управління Державної міграційної служби України в Сумській області на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 01 жовтня 2019 року у справі № 480/1430/19.
10. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 05 лютого 2020 року закінчено підготовчі дії та призначено справу до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 КАС України.
Позиція інших учасників справи
11. Від Виконавчого комітету Сумської міської ради 03 січня 2020 року надійшов відзив на касаційну скаргу, де просить скасувати постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 01 жовтня 2019 року, а рішення Сумського окружного адміністративного суду від 07 червня 2019 року залишити в силі. В обґрунтування зазначає, що 05 жовтня 2018 року набрали чинності зміни, внесені Урядом до постанови Кабінету Міністрів України від 25 березня 2015 року № 302 "Про затвердження зразка бланка, технічного опису та Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, знищення паспорта громадянина України". Згідно з внесеними змінами, якщо особа досягла 25- чи 45-річного віку та не звернулася протягом місяця для вклеювання до паспорта зразка 1994 року (паспорту у формі книжечки) нової фотокартки, обмін паспорта на ID-картку здійснюється в обов`язковому порядку. Постановою № 302 не передбачено виключень у випадку пропущення з поважних причин строку вклеювання фотографії до паспорта зразка 1994 року (паспорту у формі книжечки) по досягненню особою 25- чи 45-річного віку.
12. Від інших учасників справи відзиви на касаційну скаргу не надходили, що відповідно до частини 4 статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду оскаржуваного рішення в касаційному порядку.
Установлені судами фактичні обставини справи
13. 13 лютого 2019 року ОСОБА_1 звернулася до Центру надання адміністративних послуг м. Суми із заявою про вклеювання фотографії у належний їй паперовий паспорт громадянина України зразка 1994 року. Повідомила, що є інвалідом І групи, має труднощі в пересуванні. Вказала, що 07 лютого 2019 року матір позивачки звернулася до Паспортного сервісу з питання вклеювання фотографії до паспорту, однак, їй у цьому було відмовлено з посиланням на те, що оскільки місячний строк для вклеювання фотографії пропущений, позивач має право лише на отримання паспорту у формі ID-картки. Роз`яснено, що для отримання нового ID-паспорту ОСОБА_1 необхідно з`явитися у ЦНАП для фотографування та видачі нового паспорту, а також сплатити 400 грн.
14. У своєму зверненні позивач зазначила, що з релігійних переконань не бажає отримувати паспорт у формі ID-картки та за своїм фізичним станом не може фотографуватися в умовах ЦНАП, а також не має коштів, щоб заплатити за ID-паспорт. Пояснила, що строк вклеювання фотографії нею пропущено з поважних причин, оскільки вона не має змоги вільно виходити з квартири у зв`язку з інвалідністю 1-Б групи.
15. За результатом розгляду заяви позивача Центр надання адміністративних послуг м. Суми листом від 12 березня 2019 року №14.01-18/155 повідомив ОСОБА_1 про те, що 05.10.2018 набрали чинності зміни, внесені Урядом до постанови Кабінету Міністрів України від 25.03.2015 №302 "Про затвердження зразка бланка, технічного опису та Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, знищення паспорта громадянина України". Згідно з внесеними змінами, якщо особа досягла 25- чи 45-річного віку та не звернулася протягом місяця для вклеювання до паспорта зразка 1994 року (паспорту у формі книжечки) нової фотокартки, обмін паспорта на ID-картку здійснюється в обов`язковому порядку. Постановою № 302 не передбачено виключень у випадку пропущення з поважних причин строку вклеювання фотографії до паспорта зразка 1994 року (паспорту у формі книжечки) по досягненню особою 25- чи 45-річного віку.
16. 06 березня 2019 року позивач звернулася до Сумського міського відділу ДМС України у Сумській області із заявою, аналогічною за змістом заяві, що була подана нею до Управління "ЦНАП" 13 лютого 2019 року.
17. Сумський міський відділ ДМСУ в Сумській області листом від 27 березня 2019 року № 5901.3.2-2615/59.1-19 повідомив ОСОБА_1 про відсутність законних підстав для оформлення та видачі паспорта, оскільки паспорт, в якому при досягненні громадянином 45-річного віку не вклеєна фотокартка, вважається недійсним. Позивачу запропоновано виготовити новий паспорт громадянина України у формі пластикової картки типу ID-1, що містить безконтактний електронний носій відповідно до Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України, затвердженого Постановою КМ України від 25 березня 2015 року № 302. Вказано, що приписи цієї постанови Уряду застосовуються до всіх без винятку громадян України незалежно від обставин, за якими громадянин не зміг звернутися з питань вклеювання фотокартки до паспорта. Зазначено, що належність позивачки до певної суспільної групи та її переконання щодо присвоєння унікального номера, не можуть бути підставою для порушення або невиконання вимог Закону України "Про єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус" чи робити з нього винятки.
18. Не погоджуючись із вказаними відмовами, позивач звернулася до суду із цим позовом.
Позиція Верховного Суду
Релевантні джерела права й акти їх застосування
19. Згідно з вимогами статті 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
20. За приписами статті 3 Конституції України передбачено, що людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю; права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.
21. Згідно з частиною другою статті 32 Основного Закону не допускається збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини.
22. За змістом частин першої, другої статті 24 Конституції України громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом. Не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками.
23. Відповідно до частин першої, другої статті 35 Конституції України кожен має право на свободу світогляду і віросповідання. Це право включає свободу сповідувати будь-яку релігію або не сповідувати ніякої, безперешкодно відправляти одноособово чи колективно релігійні культи і ритуальні обряди, вести релігійну діяльність. Здійснення цього права може бути обмежене законом лише в інтересах охорони громадського порядку, здоров`я і моральності населення або захисту прав і свобод інших людей. За змістом частини четвертої цієї ж статті, ніхто не може бути увільнений від своїх обов`язків перед державою або відмовитися від виконання законів за мотивами релігійних переконань.
24. За змістом частини першої статті 92 Основного Закону, виключно законами України, зокрема, визначаються: права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод; основні обов`язки громадянина; громадянство, правосуб`єктність громадян, статус іноземців та осіб без громадянства, засади регулювання демографічних та міграційних процесів.
25. Згідно з частиною першою статті 1 Закону України від 20 листопада 2012 року № 5492-VI "Про Єдиний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус" (тут і далі - в редакції згідно із Законом України від 14 липня 2016 року № 1474-VIII "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо документів, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус, спрямованих на лібералізацію Європейським Союзом візового режиму для України") (далі - Закон № 5492-VI) суспільні відносини, пов`язані із збиранням, накопиченням, захистом, зберіганням, обліком, використанням і поширенням інформації Єдиного державного демографічного реєстру (далі - Реєстр), оформленням, видачею, обміном, пересиланням, вилученням, поверненням державі, визнанням недійсними та знищенням передбачених цим Законом документів, регулюються Конституцією України, міжнародними договорами України, цим та іншими законами України, а також прийнятими на їх виконання нормативно-правовими актами у сферах, де використовуються відповідні документи, що посвідчують особу, підтверджують громадянство України чи спеціальний статус особи.
26. Згідно з частиною першою статті 4 Закону № 5492-VI Єдиний державний демографічний реєстр (Реєстр) - це електронна інформаційно-телекомунікаційна система, призначена для зберігання, захисту, обробки, використання і поширення визначеної цим Законом інформації про особу та про документи, що оформлюються із застосуванням засобів Реєстру, із забезпеченням дотримання гарантованих Конституцією України свободи пересування і вільного вибору місця проживання, заборони втручання в особисте та сімейне життя, інших прав і свобод людини та громадянина.
27. Реєстр та майнові права інтелектуальної власності на створені на замовлення уповноважених суб`єктів для функціонування Реєстру об`єкти інтелектуальної власності належать державі. Відчуження, передача чи інше використання, ніж визначено цим Законом, Реєстру, його структурних складових та майнових прав інтелектуальної власності забороняються.
28. Єдиний державний демографічний реєстр ведеться з метою ідентифікації особи для оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсними та знищення передбачених цим Законом документів. Єдиний державний демографічний реєстр у межах, визначених законодавством про свободу пересування та вільний вибір місця проживання, використовується також для обліку інформації про реєстрацію місця проживання чи місця перебування.
29. Згідно з частинами другою, третьою статті 4 Закону № 5492-VI визначені цим Законом уповноважені суб`єкти для обліку даних ведуть відомчі інформаційні системи (далі - ВІС). Порядок ведення Реєстру та взаємодії між уповноваженими суб`єктами встановлюється Кабінетом Міністрів України.
30. Відповідно до частини першої статті 10 Закону № 5492-VI внесення інформації до Реєстру здійснюється уповноваженими суб`єктами за зверненням заявника, на підставі інформації державних органів реєстрації актів цивільного стану, органів реєстрації фізичних осіб, а також інформації органів виконавчої влади, інших державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування з дотриманням вимог Закону України "Про захист персональних даних".
31. У разі якщо інформація про особу вноситься до Реєстру вперше, проводиться ідентифікація особи, після завершення якої автоматично формується унікальний номер запису в Реєстрі та фіксуються час, дата та відомості про особу, яка оформила заяву-анкету (в електронній формі). Унікальний номер запису в Реєстрі є незмінним.
32. За частиною першою статті 13 Закону № 5492-VI документи, оформлення яких передбачається цим Законом із застосуванням засобів Реєстру (далі - документи Реєстру), відповідно до їх функціонального призначення поділяються на документи, що посвідчують особу та підтверджують громадянство України, і документи, що посвідчують особу та підтверджують її спеціальний статус.
33. Одним із документів Реєстру, що посвідчують особу та підтверджують громадянство України, зазначено паспорт громадянина України (підпункт "а" пункту 1 частини першої статті 13 Закону № 5492-VI).
34. Відповідно до частини третьої статті 13 Закону № 5492-VI паспорт громадянина України, паспорт громадянина України для виїзду за кордон, дипломатичний паспорт України, службовий паспорт України, … містять безконтактний електронний носій.
35. За частинами першою, другою статті 14 Закону № 5492-VI форма кожного документа встановлюється цим Законом.
36. Документи залежно від змісту та обсягу інформації, яка вноситься до них, виготовляються у формі книжечки або картки, крім посвідчення на повернення в Україну, що виготовляється у формі буклета.
37. Згідно з частиною другою статті 15 Закону № 5492-VI бланки документів, якщо інше не визначено цим Законом, виготовляються за єдиними зразками та технічними описами, що затверджуються Кабінетом Міністрів України.
38. Згідно з частиною першою статті 16 Закону № 5492-VI оформлення, видача, обмін документів, їх пересилання, вилучення, повернення державі та знищення відбуваються в порядку, встановленому законодавством, якщо інше не передбачено цим Законом.
39. Відповідно до частин четвертої, п`ятої статті 16 Закону № 5492-VI головний обчислювальний центр здійснює автоматизовану перевірку даних, отриманих з бази даних розпорядника Реєстру, формує набори даних та забезпечує виготовлення документів.
40. За фактом виготовлення документа відомості про серію та номер документа, дату персоналізації, номер використаного бланка в електронній формі передаються ВІС відповідним уповноваженим суб`єктом.
41. Підстави, за яких уповноважений суб`єкт, якщо інше не передбачено цим Законом, має право відмовити заявникові у видачі документа, встановлено в частині сьомій статті 16 Закону № 5492-VI.
42. Згідно з частинами першою, другою статті 21 Закону № 5492-VI паспорт громадянина України є документом, що посвідчує особу та підтверджує громадянство України.
43. Кожен громадянин України, який досяг чотирнадцятирічного віку, зобов`язаний отримати паспорт громадянина України.
44. Оформлення, видача, обмін паспорта громадянина України, його пересилання, вилучення, повернення державі та знищення здійснюються в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
45. Відповідно до частини четвертої статті 21 Закону № 5492-VI паспорт громадянина України виготовляється у формі картки, що містить безконтактний електронний носій.
46. Перелік інформації, яка вноситься до паспорта громадянина України, визначено у частині сьомій статті 21 Закону № 5492-VI. Він містить, зокрема: унікальний номер запису в Реєстрі; відцифрований образ обличчя особи; відцифрований підпис особи.
47. Поряд із цим, у статті 7 Закону № 5492-VI визначено перелік інформації про особу, яка вноситься до Реєстру, в якій, крім зазначеного, передбачено, що у разі оформлення паспорта громадянина України до Реєстру за згодою особи вносяться також відцифровані відбитки пальців рук особи (пункт 13 частини першої статті 7).