ПОСТАНОВА
Іменем України
07 лютого 2020 року
Київ
справа №127/13810/17
адміністративне провадження №К/9901/18124/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Мартинюк Н.М.,
суддів Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №127/13810/17
за позовом ОСОБА_1
до Виконавчого комітету Вінницької міської ради
про визнання дій протиправними і зобов`язання вчинити дії
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 25 жовтня 2017 року (прийняту у складі: головуючого судді Граб Л.С., суддів Гонтарука В.М., Білої Л.М.).
УСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
ОСОБА_1 у червні 2017 року звернувся з адміністративним позовом до Виконавчого комітету Вінницької міської ради (далі також - "Виконавчий комітет"), в якому просив:
- визнати протиправними дії відповідача щодо надання позивачу недостовірної та неповної відповіді, викладеної в листі-відмові від 14 червня 2017 року на запит про доступ до публічної інформації від 7 червня 2017 року;
- зобов`язати Виконавчий комітет надати достовірну та повну інформацію на запит ОСОБА_1 від 7 червня 2017 року про наявність всіх вільних земельних ділянок державної та комунальної форми власності у місті Вінниці з цільовим призначенням: для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) у відповідності до норм безоплатної передачі земельних ділянок громадянам згідно вимог статті 121 Земельного кодексу України (далі - "ЗК України") як учаснику АТО, які можуть бути приватизовані;
- зобов`язати відповідача подати у встановлений судом строк звіт про виконання судового рішення у цій адміністративній справі у разі задоволення адміністративного позову згідно вимог частини першої статті 267 Кодексу адміністративного судочинства України.
В обґрунтування позову ОСОБА_1 зазначає, що він звертався до Виконавчого комітету із запитом про надання публічної інформації, в якому просив надати інформацію про наявність всіх вільних земельних ділянок державної та комунальної форми власності у місті Вінниці з цільовим призначенням: для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), у відповідності до норм безоплатної передачі земельних ділянок громадянам згідно статті 121 ЗК України як учаснику АТО, які можуть бути приватизовані. Однак, позивач отримав лист-відмову, в якому відповідач надав перелік земельних ділянок, які можуть бути передані на земельних торгах у формі аукціону із зазначенням їх кадастрових номерів. З приводу вільних земельних ділянок, які можуть бути надані для безкоштовної приватизації, відповідач нічого не зазначив, пославшись на відсутність фінансування, через що не проведено інвентаризацію земель міста Вінниці.
У зв`язку з викладеним ОСОБА_1 вказує на те, що відповідач надав йому інформацію, яку позивач не запитував, а ту інформацію, яку він запитував відповідач протиправно не надав. Відтак позивач вважає, що було порушене його право на отримання публічної інформації з приводу наявності вільних земельних ділянок під забудову в місті Вінниці, які можна отримати у власність шляхом безоплатної приватизації.
Обґрунтовуючи свій позов ОСОБА_1 також послався на ухвалу Вищого адміністративного суду України від 12 жовтня 2016 року, прийняту у справі з аналогічним предметом позову, в якій цей суд зазначив, що в межах міста Вінниці площа земель, яка не надана у власність або постійне користування складає 483,6969 га.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Вінницький міський суд Вінницької області постановою від 21 вересня 2017 року позов задовольнив.
Це судове рішення мотивоване тим, що Виконавчий комітет є розпорядником запитуваної інформації, а підстави для відмови в її наданні, визначені статтею 22 Закону України "Про доступ до публічної інформації", у відповідача були відсутні.
Також суд першої інстанції взяв до уваги висновки, зроблені в ухвалі Вищого адміністративного суду України від 12 жовтня 2016 року (провадження №К/26600/16), й зазначив, що зі звіту форми №6-зем Головного управління Держземагенства у Вінницької області "Про наявність земель та розподіл їх за власниками землі, землекористувачами, угіддями та видами економічної діяльності станом на 1 січня 2015 року" випливає, що загальна площа земель, яка не надана у власність або постійне користування в межах міста Вінниці, складає 483,6969 га.
Беручи до уваги ці дані суд встановив, що позивачу було надано недостовірну інформацію, а тому прийняв рішення про задоволення позову в повному обсязі, а саме:
- визнати протиправними дії Виконавчого комітету з надання позивачу недостовірної та неповної відповіді, викладеної в листі-відмові від 14 червня 2017 року на його запит про доступ до публічної інформації від 7 червня 2017року;
- зобов`язати відповідача надати ОСОБА_1 достовірну та повну інформацію у відповідь на його запит від 7 червня 2017 року про наявність всіх вільних земельних ділянок державної та комунальної форми власності у місті Вінниці з цільовим призначенням: для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) у відповідності до норм безоплатної передачі земельних ділянок громадянам у відповідності до вимог статті 121 ЗК України як учаснику АТО, які можуть бути приватизовані.
Вінницький апеляційний адміністративний суд постановою від 25 жовтня 2017 року скасував постанову суду першої інстанції та прийняв нову, якою позовні вимоги задовольнив частково:
- визнав протиправними дії Виконавчого комітету щодо надання позивачу неповної інформації на запит про доступ до публічної інформації від 7 червня 2017 року;
- зобов`язав відповідача повторно розглянути запит ОСОБА_1 О. про доступ до публічної інформації від 7 червня 2017 року щодо наявності всіх вільних земельних ділянок державної та комунальної форми власності у місті Вінниці з цільовим призначенням: для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарського будівель і споруд (присадибна ділянка) у відповідності до норм безоплатної передачі земельних ділянок громадянам у відповідності до вимог статті 121 ЗК України як учаснику АТО, які можуть бути приватизовані.
В решті позовних вимог відмовив.
Ухвалюючи цю постанову суд апеляційної інстанції погодився з висновками суду першої інстанції в частині того, що Виконавчий комітет є розпорядником запитуваної інформації, а підстави для відмови в її наданні, визначені статтею 22 Закону України "Про доступ до публічної інформації", у відповідача були відсутні.
Разом з тим, апеляційний суд зазначив, що згідно відповіді на запит позивача Виконавчий комітет не відмовив йому в наданні інформації на запит через те, що не володіє нею, а взагалі проігнорував прохання ОСОБА_1 надати інформацію щодо наявності земельних ділянок, права на які він може реалізувати не в загальному порядку, а як учасник АТО. Натомість відповідач проінформував позивача про перелік вільних земельних ділянок комунальної власності, які можуть бути передані на земельних торгах у формі аукціону та повідомив, що у зв`язку із відсутністю фінансування, повна інвентаризація земель не проведена. З огляду на зазначене, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що відповідач не надав повної інформації, яка стосувалася б та в повному обсязі охоплювалась площиною запитуваної позивачем інформації з роз`ясненням наявності чи відсутності сформованих земельних ділянок для таких цілей.
Окрім іншого, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про безпідставність позовної вимоги в частині зобов`язання Виконавчого комітету надати достовірну та повну інформацію на запит, оскільки суд вважає, що не може в цій частині підміняти інший орган державної влади та перебирати на себе повноваження щодо вирішення питань по суті, які законодавством віднесені до компетенції відповідача.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечення)
У касаційній скарзі ОСОБА_1 просить скасувати постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 25 жовтня 2017 року й залишити в силі судове рішення суду першої інстанції. Позивач не погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про те, що суд не може підмінити відповідача та зобов`язати його надати запитувану позивачем інформацію. Так, скаржник зазначає, що у разі встановлення судом протиправності дій Виконавчого комітету ефективним способом захисту порушеного права ОСОБА_1 є зобов`язання відповідача вчинити певні дії, що повністю узгоджується з положеннями пункту 2 частини четвертої статті 105, пункту 3 частин другої статті 162 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року). Посилаючись на рішення Європейського суду з прав людини у справах "Волохи проти України", "Свято-Михайлівська Парафія проти України", "Гасан і Чауш проти Болгарії" та інші скаржник вказує, що в разі зловживання суб`єктом владних повноважень своїм правом та обов`язком, суд для належного та ефективного судового захисту прав та інтересів особи має право ухвалити судове рішення, яким зобов`язати суб`єкта владних повноважень на вчинення конкретних дій, тобто на надання інформації, яка запитувалася у відповідача, а не зобов`язання повторно розглянути відповідний запит.
У запереченнях на касаційну скаргу відповідач зазначає, що:
- запитувана позивачем інформація не була створена і задокументована під час здійснення Виконавчим комітетом своїх повноважень та не знаходилась у володінні відповідача, оскільки підставою для інвентаризації земель є рішення органу місцевого самоврядування, яке не було прийняте;
- чинним на той час законодавством був передбачений обов`язок виконавчих органів місцевого самоврядування надавати інформацію щодо земельних ділянок, які можуть бути передані під забудову незалежно від форми передачі, а тому надавши позивачу інформацію про земельні ділянки, які можуть бути передані на земельних торгах у формі аукціону, відповідач не порушив вимог законодавства;
- дані звіту форми №6-зем, про які зазначено в ухвалі Вищого адміністративного суду від 12 жовтня 2016 року та на які посилався позивач, не можуть братися судом до уваги як доказ, оскільки вони надані станом на 1 січня 2015 року, тоді як позивач звернувся із запитом на отримання публічної інформації у 2017 році. Натомість станом на 1 жовтня 2017 року звітність з кількісного обліку земель знаходилась на стадії розробки;
- суд апеляційної інстанції дійшов вірного висновку, про те, що не може перебирати на себе повноваження щодо вирішення по суті тих питань, які віднесені законом до повноважень відповідача.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Суди першої та апеляційної інстанцій встановили, що 7 червня 2017 року ОСОБА_1 відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації" та Указу Президента України № 547/2011 від 5 травня 2011 року "Питання забезпечення органами виконавчої влади доступу до публічної інформації" звернувся до Виконавчого комітету із запитом про доступ до публічної інформації, в якому просив надати інформацію про наявність вільних земельних ділянок державної та комунальної форми власності у місті Вінниця з цільовим призначенням: для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) у відповідності до норм безоплатної передачі земельних ділянок громадянам у відповідності до вимог статті 121 ЗК України як учаснику АТО, які можуть бути приватизовані.
Листом від 14 червня 2017 року №Н-01-45073/1-00-10 відповідач надав перелік земельних ділянок, які можуть бути передані у власність на земельних торгах у формі аукціону, та повідомив, що у зв`язку з відсутністю фінансування повну інвентаризацію земель міста Вінниця не проведено.
ОСОБА_1 вважаючи вказану відповідь недостовірною і неповною, а також такою, що порушує його право на доступ до публічної інформації, звернувся до суду з цим позовом.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до статті 1 Закону України "Про доступ до публічної інформації" від 13 січня 2011 року №2939-VI (далі - "Закон") публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.
Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.
Право на доступ до публічної інформації гарантується обов`язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом (пункт 1 частини першої статті 3 Закону).
Згідно з частиною першою статті 5 Закону України "Про інформацію" від 2 жовтня 1992 року №2657-XII кожен має право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів.
Частиною першою статті 22 Закону визначено, що розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках:
1) розпорядник інформації не володіє і не зобов`язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит;
2) інформація, що запитується, належить до категорії (інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону;
3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов`язані з копіюванням або друком;
4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п`ятою статті 19 цього Закону.
Відповідно до частини другої статті 22 Закону відповідь розпорядника інформації про те, що інформація може бути одержана запитувачем із загальнодоступних джерел, або відповідь не по суті запиту вважається неправомірною відмовою в наданні інформації.
Пунктом 31 частини першої статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року №280/97-ВР передбачено, що міським радам надані виключні повноваження щодо прийняття рішень про передачу іншим органам окремих повноважень щодо управління майном, яке належить до комунальної власності відповідної територіальної громади, визначення меж цих повноважень та умов їх здійснення.
Відповідно до частини п`ятої статті 24 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17 лютого 2011 року №3038-VI уповноважені органи з питань містобудування та архітектури і центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, забезпечують відкритість, доступність та повноту інформації про наявність на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці земель державної та комунальної власності, не наданих у користування, що можуть бути використані під забудову, про наявність обмежень і обтяжень земельних ділянок, містобудівні умови та обмеження в містобудівному і державному земельному кадастрах.