ПОСТАНОВА
Іменем України
07 лютого 2020 року
Київ
справа №200/17956/16-а(2а/200/684/16)
адміністративне провадження №К/9901/21730/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Мартинюк Н.М.,
суддів Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №200/17956/16-а (2а/200/684/16)
за позовом депутатки Дніпровської міської ради VII скликання ОСОБА_1
до Дніпровського міського голови Філатова Бориса Альбертовича
про визнання протиправним і скасування розпорядження
за касаційною скаргою Дніпровського міського голови Філатова Бориса Альбертовича
на постанову Бабушкінського районного суду міста Дніпропетровська від 18 липня 2017 року (прийняту у складі: головуючого судді Єлісєєвої Т.Ю.)
і ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2017 року (прийняту у складі: головуючого судді Добродняк І.Ю., суддів Бишевської Н.А., Семененка Я.В.).
УСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
Депутатка Дніпровської міської ради VII скликання ОСОБА_1 у жовтні 2016 року звернулася з адміністративним позовом до Дніпровського міського голови Філатова Бориса Альбертовича (далі також - "Міський голова"), в якому просила:
- визнати протиправними дії відповідача щодо прийняття розпорядження №769-р від 13 жовтня 2016 року "Про внесення змін до розпорядження міського голови від 4 жовтня 2016 року №732-р "Про скликання п`ятнадцятої чергової сесії міської ради VII скликання", яким сесію Дніпровської міської ради перенесено на 20 жовтня 2016 року о 10:00 год;
- скасувати розпорядження Міського голови №769-р від 13 жовтня 2016 року.
В обґрунтування незаконності вказаного розпорядження позивачка зазначає, що воно прийняте з порушенням порядку, визначеного Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" та Регламентом Дніпровської міської ради VII скликання, затвердженим рішенням сесії Дніпровської міської ради від 8 червня 2016 року №25/9 (далі - "Регламент"). Також позивачка вказує на те, що внаслідок порушення визначеного законодавством порядку прийняття оскаржуваного розпорядження вона як депутатка була обмежена в реалізації права на ефективну участь у черговій сесії міської ради та не мала достатньо часу для аналізу та надання пропозицій чи заперечень до проектів рішень міської ради, що були винесені на обговорення сесії.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Бабушкінський районний суд міста Дніпропетровська постановою від 18 липня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2017 року, позов задовольнив частково: визнав протиправними дії відповідача щодо прийняття розпорядження №769-р від 13 жовтня 2016 року. В іншій частині позовних вимог відмовив.
Судові рішення мотивовані тим, що приймаючи оскаржуване розпорядження про перенесення сесії міської ради відповідач не дотримався вимог Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" та Регламенту, в результаті чого порушено порядок скликання сесії ради, а також права позивачки як депутатки цієї ради, зокрема на обговорення проекту рішення, підготовку правок до рішень, на запитання для доповідача та внесення альтернативного проекту рішення.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог про скасування розпорядження №769-р від 13 жовтня 2016 року суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, зазначив, що сесія Дніпровської міської ради у визначений день відбулась, а отже це розпорядження вичерпало свою дію у зв`язку з його виконанням і суд позбавлений можливості скасувати акт, який втратив чинність.
Крім того, суд апеляційної інстанції зазначив, що право переносити засідання на інший день надано не голові міської ради як головній посадовій особі територіальної громади, а головуючому на відповідному пленарному засіданні, а тому прийнявши оскаржуване розпорядження відповідач вирішив процедурне питання, яке має вирішуватися на пленарному засіданні ради та віднесене до її компетенції.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечення)
У касаційній скарзі Міський голова просить скасувати постанову Бабушкінського районного суду міста Дніпропетровська від 18 липня 2017 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2017 року і прийняти нове судове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.
Скаржник вказує на те, що Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" та Регламентом передбачена можливість повідомлення про місце і час проведення сесії ради не тільки за десять днів до її відкриття, а й не пізніше як за день до сесії. Також відповідач звертає увагу на те, що оскаржуваним розпорядженням вирішувалося питання щодо скликання сесії, а не її перенесення, а тому суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку про те, що Міський голова вирішив процедурне питання, яке віднесене до компетенції ради, а не її голови. Відтак скаржник вважає, що оскаржуване розпорядження було доведено до відома депутатів і населення міста в порядку та строки, передбачені Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" і Регламентом.
Відзиву на касаційну скаргу позивачка не подала.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Суди першої та апеляційної інстанцій встановили, що 4 жовтня 2016 року Міський голова видав розпорядження "Про скликання п`ятнадцятої чергової сесії міської ради VII скликання" №732-р, яким скликав сесію на 19 жовтня 2016 року о 10.00 у приміщенні Дніпровської міської ради за адресою: просп. Дмитра Яворницького, 75. Це розпорядження було оприлюднено на сайті ради 6 жовтня 2016 року.
10 жовтня 2016 року на сайті ради оприлюднено проект рішення про порядок денний п`ятнадцятої сесії міської ради VII скликання, яка призначена на 19 жовтня 2016 року.
13 жовтня 2016 року розпорядженням відповідача №769-р внесені зміни до розпорядження від 4 жовтня 2016 року №732-р "Про скликання п`ятнадцятої чергової сесії міської ради VII скликання", згідно яких цю сесію міської ради вирішено перенести і провести 20 жовтня 2016 року о 10-00 у тому ж приміщенні.
Вважаючи розпорядження від 13 жовтня 2016 року №769-р незаконним, а дії Міського голови щодо його прийняття протиправними, позивач звернулася до суду.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з частиною третьою статті 24 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року №280/97-ВР органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.
Повноваження міського голови визначені у статті 42 вказаного Закону.
Так, частиною четвертою цієї статті передбачено, що міський голова, зокрема: організує в межах, визначених цим Законом, роботу відповідної ради та її виконавчого комітету; скликає сесії ради, вносить пропозиції та формує порядок денний сесій ради і головує на пленарних засіданнях ради; видає розпорядження у межах своїх повноважень (пункти 2, 8, 20).
Положеннями частини першої статті 46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначено, що сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.
Частиною четвертою цієї ж статті передбачено, що сесії ради скликаються: сільської, селищної, міської - відповідно сільським, селищним, міським головою.
Відповідно до частини десятої статті 46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" рішення про скликання сесії ради відповідно до частин четвертої, шостої та восьмої цієї статті доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради.
Згідно з частиною п`ятнадцятою вказаної статті порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".
Частиною четвертою статті 19 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" від 11 липня 2002 року №93-IV встановлено, що порядок реалізації прав депутатів місцевих рад визначається цим Законом, іншими законами України, які регулюють діяльність місцевих рад та їх органів, а також регламентом відповідної ради.
Регламент Дніпровської міської ради встановлює порядок діяльності ради, скликання сесій ради, підготовки і розгляду питань, прийняття рішень ради та … інші процедури, які випливають з повноважень ради, встановлених Конституцією і законами України (пункт 1 статті 1 Регламенту).
Положеннями пункту 4 статті 1 Регламенту встановлено, що дотримання Регламенту є обов`язковим для всіх депутатів ради, міського голови, секретаря ради, виконавчих органів ради, депутатських груп і фракцій, членів територіальної громади, фізичних і юридичних осіб.
Згідно пунктів 1, 2 статті 3 Регламенту пленарні засідання сесій ради, засідання постійних комісій, а також тимчасових контрольних та інших комісій ради, є відкритими і гласними. Відкритість засідань реалізується шляхом вільного доступу представників засобів масової інформації, а також присутності запрошених осіб, почесних гостей і членів територіальної громади міста Дніпропетровська у встановленому Регламентом порядку.
Відповідно до пункту 1 статті 20 Регламенту чергові сесії ради скликаються міським головою, як правило, раз на місяць, відповідно до плану роботи ради.
Положеннями пункту 1 статті 23 Регламенту також визначено, що Порядок денний сесії ради формує міський голова не пізніше як за 10 днів до дати початку сесії.
Приписами пункту 4 статті 20 Регламенту передбачено, що розпорядження міського голови про місце і час проведення та Порядок денний пленарних засідань сесії із зазначенням основних питань, які вносяться на розгляд ради, а також місця, дати і часу проведення доводиться Департаментом до відома кожного депутата та населення міста не пізніше як за 10 днів до її відкриття (у виняткових випадках - не пізніше як за день до сесії) через оприлюднення розпорядження, а також в електронній формі (шляхом надсилання повідомлення на електронну пошту депутата) або в інший можливий спосіб, а також здійснюється повідомлення через засоби масової інформації та офіційний веб-сайт ради.