ПОСТАНОВА
Іменем України
06 лютого 2020 року
м. Київ
справа № 1740/1852/18
адміністративне провадження № К/9901/24203/19, К/9901/23045/19
Колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду:
судді-доповідача - Яковенка М. М.,
суддів - Дашутіна І. В., Шишова О. О.,
розглянувши у порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу № 1740/1852/18
за адміністративним позовом Квартирно-експлуатаційного відділу м. Рівне Західного територіального квартирно-експлуатаційного управління Міністерства оборони України до Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області та Західного офісу Держаудитслужби, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - Товариства з обмеженою відповідальністю "Поліська енергосервісна компанія", Товариства з обмеженою відповідальністю "Геус Груп", Товариства з обмеженою відповідальністю "Військторг" про визнання протиправними та скасування пунктів вимоги,
за касаційними скаргами Квартирно-експлуатаційного відділу м. Рівне Західного територіального квартирно-експлуатаційного управління Міністерства оборони України та Товариства з обмеженою відповідальністю "Поліська енергосервісна компанія" на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду (колегія у складі суддів: С. П. Нос, Я. С. Попко, Р. В. Кухтей) від 25 липня 2019 року,
УСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. 05 липня 2018 року Квартирно-експлуатаційний відділ м. Рівне Західного територіального квартирно-експлуатаційного управління Міністерства оборони України звернулося до суду з адміністративним позовом до Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області (далі - відповідач-1) та Західного офісу Держаудитслужби (далі - відповідач-2), за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - ТОВ "Поліська енергосервісна компанія", у якому просило:
- визнати протиправними та скасувати пункти 1, 3-8 вимоги від 13 червня 2018 року № 13-17-08-17/2725 "Щодо усунення виявлених порушень законодавства".
2. Позовні вимоги обґрунтовані не незгодою з певними пунктами вимоги і вказує що позивачем не було допущено ніяких порушень, а висновки відповідача щодо порушень, що призвели до матеріальної шкоди (збитків), є протиправними та нічим необґрунтованими.
3. Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 28 березня 2019 року у позов задоволено частково.
Визнано протиправними та скасовано пункти 1, 6, 7, 8 вимоги Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області від 13 червня 2018 року № 13-17-08-17/2725 "Про усунення виявлених порушень законодавства".
У задоволенні позовних вимог про визнання протиправними та скасування пунктів 3, 4, 5 вимоги Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області від 13 червня 2018 року № 13-17-08-17/2725 "Про усунення виявлених порушень законодавства" відмовлено.
4. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25 липня 2019 року рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 28 березня 2019 року скасовано та прийнято постанову, якою у задоволенні позову відмовлено.
5. Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, 12 серпня 2019 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Поліська енергосервісна компанія" (згідно зі штампом на поштовому конверті) звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25 липня 2019 року повністю, а рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 28 березня 2019 року залишити в силі.
6. Ухвалою Верховного Суду від 21 серпня 2019 року (у складі колегії суддів: Васильєвої І. А. - судді-доповідача, суддів: Пасічник С. С., Юрченко В. П.) відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та встановлено строк для подання відзиву на касаційну скаргу протягом 15 днів з дня вручення копії цієї ухвали.
7. Також, не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, 22 серпня 2019 року Квартирно-експлуатаційний відділ м. Рівне Західного територіального квартирно-експлуатаційного управління Міністерства оборони України (згідно зі штампом на поштовому конверті) звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25 липня 2019 року, а рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 28 березня 2019 року залишити в силі.
8. Ухвалою Верховного Суду від 06 вересня 2019 року (у складі колегії суддів: Васильєвої І. А. - судді-доповідача, суддів: Пасічник С. С., Юрченко В. П.) об`єднано в одне касаційне провадження касаційні скарги Квартирно-експлуатаційного відділу м. Рівне Західного територіального квартирно-експлуатаційного управління Міністерства оборони України (К/9901/24203/19) та Товариства з обмеженою відповідальністю "Поліська енергосервісна компанія" (К/9901/23045/19) на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25 липня 2019 року у справі № 857/5841/19; відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Квартирно-експлуатаційного відділу м. Рівне Західного територіального квартирно-експлуатаційного управління Міністерства оборони України; відмовлено Квартирно-експлуатаційному відділу м. Рівне Західного територіального квартирно-експлуатаційного управління Міністерства оборони України в задоволенні клопотання про зупинення виконання постанови Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25 липня 2019 року у справі № 857/5841/19; встановлено строк для подання відзиву на касаційну скаргу протягом 15 днів з дня вручення копії цієї ухвали.
9. 10 вересня 2019 року на адресу Верховного Суду надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому відповідач, посилаючись на те, що вимоги касаційної скарги є необґрунтовані та не можуть бути задоволені, просить в задоволенні касаційної скарги відмовити, а рішення суду апеляційної інстанції залишити без змін.
10. На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 20 січня 2020 року № 96/0/78-20 призначено повторний автоматизований розподіл цієї справи, у зв`язку з внесенням змін до Cпеціалізації суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді та судових палат Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (Рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 27 грудня 2019 року № 33), що унеможливлює участь судді-доповідача Васильєвої І. А. у розгляді справ, категорії яких віднесені до спеціалізації іншої судової палати у зв`язку зі змінами
11. Згідно протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи (номер провадження № К/9901/23045/19, К/9901/24203/19) між суддями Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 20 січня 2020 року, визначено склад колегії суддів: Яковенко М. М. - головуючий суддя, Дашутін І. В., Шишов О. О.
12. Ухвалою Верховного Суду від 30 січня 2020 року справу прийнято до провадження, закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження.
IІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
13. Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено матеріалами справи, що Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області згідно з пунктом 2.12 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на I квартал 2018 року, пунктом 5.1.6.1 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Західного офісу Держаудитслужби на І квартал 2018 року, на підставі направлень від 19 лютого 2018 року № 77, № 78, проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Квартирно-експлуатаційного відділу м. Рівне за період з 01 січня 2016 року по 31 січня 2018 року, за результатами якої складено акт ревізії від 07 травня 2018 року № 13-17-08-06/14.
14. Позивачем подані письмові заперечення до акта ревізії від 07 травня 2018 року № 13-17-08-06/14, у яких зазначено про незгоду з висновками контролюючого органу, викладені в акті.
15. Відповідачем-1 направлені висновки на заперечення від 11 червня 2018 року № 13-17-08-17/2695, у яких заперечення позивача не прийняті.
16. 13 червня 2018 року Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області винесено вимогу "Про усунення виявлених порушень законодавства" № 13-17-08-17/2725, якою встановлено порушення, що відображені в акті ревізії.
17. Не погоджуючись з вимогою, зокрема з її пунктами 1, 3-8, позивач звернувся з цим позовом до суду.
18. При цьому, судами також встановлено, що оспорювані пункти вимоги вказують на виявлені збитки та їх розмір.
IІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
19. Визнаючи протиправним та скасовуючи п. 1, 6, 7, 8 вимоги, суд першої інстанції обґрунтував своє рішення тим, що в ній викладено висновки Держаудитслужби про виявлення під час ревізії порушення КЕВ м. Рівне вимог чинного законодавства, що призвело до так званого "неефективного використання коштів" та до завдання збитків та визначено розмір цих збитків. Водночас, вимога не містить визначення конкретних дій, обов`язкових до виконання позивачем для усунення виявлених порушень. З огляду на правову природу письмової вимоги контролюючого органу, вона породжує правові наслідки (зокрема обов`язки) оскільки наділена рисами правового акту індивідуальної дії, однак спірна вимога у зазначених пунктах, в якій зазначено, про необхідність усунути виявлені порушення контролюючий орган не вказав, які саме дії, та на підставі, яких положень закону повинна вчинити підконтрольна установа для усунення виявлених порушень. Спонукання підконтрольної установи самостійно визначити, які саме заходи слід вжити можуть призвести до нового можливого порушення позивачем чинного законодавства. Обґрунтовуючи свою позицію суд першої інстанції послався на позицію Верховного Суду від 08 травня 2018 року у справі № 826/3350/17, від 11 вересня 2018 року у справі № 825/1481/16 та від 11 жовтня 2018 року у справі № 813/4101/17.
20. Відмовляючи у іншій частині суд першої інстанції вважав правомірним висновок перевіряючих фінансового органу, викладених у пунктах 3, 4, 5 спірної вимоги.
21. Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд апеляційної інстанції, виходив з того, що збитки, щодо наявності яких контролюючим органом в оскаржуваній вимозі зроблено висновок, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною, у зв`язку із чим даний позов є безпідставним та задоволенню не підлягає.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
22. Скаржники у своїх касаційних скаргах не погоджуються з висновками суду апеляційної інстанції, вважають їх необґрунтованими та такими, що підлягає скасуванню, оскільки судом неправильно застосовано норми матеріального права та порушено норми процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення у справі.
23. Зокрема, скаржники наводять доводи аналогічні доводам адміністративного позову, апеляційної скарги та заперечень, здійснюють виклад обставин та надають їм відповідну оцінку, цитують норми процесуального та матеріального права, а також висловлюють свою незгоду із оскаржуваним судовим рішенням.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
24. Верховний Суд, переглянувши оскаржуване судове рішення в межах доводів та вимог касаційних скарг, на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судом апеляційної інстанції норми матеріального та процесуального права у спірних правовідносинах, відповідно до частини першої статті 341 КАС України, виходить з такого.
25. Ключовим в цій справі є питання про те, чи може позивач (підконтрольна організація) оскаржити в судовому порядку вимогу відповідача про визначення розміру збитків, як належний спосіб судового захисту.
26. Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначено Законом України від 26 січня 1993 року № 2939-XII "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" (далі - Закон № 2939-XII).
27. Частиною першою статті 1 Закону № 2939-XII передбачено, що Здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).
28. Постановою Кабінету Міністрів України від 28 жовтня 2015 року № 868 "Про утворення Державної аудиторської служби України", яка набрала чинності 03 листопада 2015 року, утворено Державну аудиторську службу України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів, реорганізувавши Державну фінансову інспекцію шляхом перетворення.