ПОСТАНОВА
Іменем України
06 лютого 2020 року
Київ
справа №806/658/17
провадження №К/9901/38799/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Бевзенка В. М., Данилевич Н. А.
розглянув у письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 до Житомирської обласної державної адміністрації, Управління промисловості, розвитку інфраструктури та туризму Житомирської обласної державної адміністрації, за участю третіх осіб - Управління Укртрансбезпеки у Житомирській області, Житомирської районної громадської організації Асоціація автомобільних перевізників Житомирського району "Чумак", Товариства з обмеженою відповідальністю "Залізний Пегас", фізичної особи - підприємця ОСОБА_2, фізичної особи - підприємця ОСОБА_3, фізичної особи - підприємця ОСОБА_4, про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 23 травня 2017 року, прийняту у складі головуючого судді Токаревої М. С., та постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 13 лютого 2018 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого - Шидловського В. Б., суддів: Іваненко Т. В., Охрімчук І. Г.
І. Суть спору
1. У лютому 2017 року ОСОБА_1 звернулась до суду з адміністративним позовом до Житомирської обласної державної адміністрації (далі - Житомирська ОДА), Управління промисловості, розвитку інфраструктури та туризму Житомирської ОДА, за участю третіх осіб - Управління Укртрансбезпеки у Житомирській області, Житомирської районної громадської організації Асоціація автомобільних перевізників Житомирського району "Чумак", Товариства з обмеженою відповідальністю "Залізний Пегас", фізичної особи - підприємця ОСОБА_2, фізичної особи - підприємця ОСОБА_3, фізичної особи - підприємця ОСОБА_4, про визнання протиправною бездіяльність відповідачів щодо невиконання вимог постанов Кабінету Міністрів України № 354 від 17 травня 1993 року та № 555 від 16 серпня 1994 року в частині забезпечення безкоштовного проїзду у міському і приміському громадському транспорті пенсіонерів за віком та зобов`язати виконати наведені постанови.
2. В мотивування позову зазначила, що є пенсіонеркою за віком та має право на пільговий проїзд у міському та приміському транспорті, проте їй відмовляють у наданні послуги у пільговому перевезенні, посилаючись на вказівки перевізника.
2.2. Вважаючи, що відповідачами не виконуються вимоги чинного законодавства, ОСОБА_1 звернулась до суду з метою захисту своїх прав.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
3. Протягом 2016-2017 років ОСОБА_1 неодноразово зверталась до різних органів та установ, зокрема до Житомирської ОДА, Управління промисловості, розвитку інфраструктури та туризму Житомирської ОДА з повідомленнями стосовно того, що на приміських маршрутах Житомирської області водії їй як пенсіонеру за віком, відмовляють у пільговому безкоштовному перевезенні.
4. На усі звернення ОСОБА_1 відповідачами надавались відповіді за змістом яких вбачається, що на час звернень позивача кошти перевізникам за пільговий проїзд пасажирів не відшкодовуються у зв`язку з відсутністю субвенцій з Державного бюджету України.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
5. Постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 23 травня 2017 року, залишеною без змін постановою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 13 лютого 2018 року, в позові відмовлено.
6. Відмовляючи в позові, суд першої інстанції не заперечував право пенсіонера за віком на пільгові перевезення міським та приміським автотранспортом, але поряд із цим зазначив про відсутність з боку відповідачів бездіяльності щодо забезпечення такого права позивача.
7. Зазначена позиція була підтримана і Житомирським апеляційним адміністративним судом, який переглянув постанову суду першої інстанції та залишив її без змін.
IV. Касаційне оскарження
8. Позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їх рішення та ухвалити нове, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.
9. В обґрунтування касаційної скарги вказує, що органи державної влади не можуть посилатися на відсутність коштів як на причину невиконання своїх зобов`язань. Відсутність бюджетних асигнувань не може слугувати підставою для звільнення відповідачів від відповідальності за порушення норм постанов Кабінету Міністрів України № 354 від 17 травня 1993 року та № 555 від 16 серпня 1994 року в частині забезпечення безкоштовного проїзду у міському і приміському громадському транспорті пенсіонерів за віком, дія яких поширюється на всю територію України.
10. Водночас, представники відповідачів у відзивах вказують на безпідставність касаційної скарги і просить залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
11. За правилами частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
12. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
13. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
14. Пільги з безоплатного користування приміським транспортом окремих категорій громадян передбачені Законом України "Про основні засади соціального захисту ветеранів праці та інших громадян похилого віку в Україні", постановою Кабінету Міністрів України від 17 травня 1993 року № 354 "Про безплатний проїзд пенсіонерів на транспорті загального користування", що передбачає безплатний проїзд для пенсіонерів за віком на міському пасажирському транспорті загального користування (крім метрополітену і таксі) та приміських маршрутах із врахуванням в подальшому прийнятої постанови Кабінету Міністрів України від 16 серпня 1994 р. № 555 "Про поширення чинності постанови Кабінету Міністрів України від 17 травня 1993 року № 354" на інвалідів.
15. Відповідно до статті 7 Закону України "Про автомобільний транспорт" забезпечення організації пасажирських перевезень покладається: на приміських і міжміських автобусних маршрутах загального користування, що не виходять за межі території Автономної Республіки Крим чи області (внутрішньообласні маршрути), - на Раду міністрів Автономної Республіки Крим або обласні державні адміністрації; на приміських автобусних маршрутах загального користування, що не виходять за межі району - на районні державні адміністрації.
16. Частиною другою статті 29 Закону України "Про автомобільний транспорт" передбачено, що органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування зобов`язані надати перевізникам, які здійснюють пільгові перевезення пасажирів та перевезення пасажирів за регульованими тарифами, компенсацію відповідно до закону.
17. За приписами статті 37 Закону України "Про автомобільний транспорт" пільгові перевезення пасажирів, які відповідно до законодавства користуються такими правами, забезпечують автомобільні перевізники, які здійснюють перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування. Автомобільному перевізнику, який здійснює перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, забороняється відмовлятися від пільгового перевезення, крім випадків, передбачених законом. Безпідставна відмова від пільгового перевезення тягне за собою відповідальність згідно із законом.
18. Частиною першою статті 31 Закону України "Про автомобільний транспорт" встановлено, що відносини автомобільного перевізника, що здійснює перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування міських, приміських та міжміських, які не виходять за межі території області (внутрішньообласні маршрути), із органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування визначаються договором про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування, у якому встановлюються: перелік маршрутів загального користування, які буде обслуговувати автомобільний перевізник, умови організації перевезень, показники якості транспортного обслуговування населення, термін роботи автомобільного перевізника, зобов`язання органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо облаштування маршруту, підтримки проїзної частини автомобільної дороги та під`їзних шляхів у належному стані (тільки для міських автобусних маршрутів), розмір компенсації витрат автомобільного перевізника внаслідок перевезення пільгових пасажирів та регулювання тарифів, механізм їх виплати.
19. За змістом пункту 2 частини першої статті 20 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" місцеві державні адміністрації забезпечують організацію транспортного обслуговування населення тощо.
20. Відповідно до розпорядження голови Житомирської ОДА від 07 липня 2009 № 222 "Про організацію пасажирських перевезень на приміських та міжміських автобусних маршрутах загального користування Житомирської області" функції організації пасажирських перевезень на приміських та міжміських автобусних маршрутах загального користування, які не виходять за межі території Житомирської області покладено на головне управління промисловості та розвитку інфраструктури Житомирської обласної державної адміністрації (організатор), (на даний час Управління промисловості, розвитку інфраструктури та туризму Житомирської ОДА).
21. Згідно з Положенням про Управління промисловості, розвитку інфраструктури та туризму Житомирської ОДА, затвердженого розпорядженням голови Житомирської ОДА від 03 серпня 2015 року № 229, Управління промисловості, розвитку інфраструктури та туризму Житомирської облдержадміністрації є структурним підрозділом облдержадміністрації, являється юридичною особою публічного права, та реалізує певні функції держави у визначеній галузі. Підпунктом 14 пункту 5 Положення визначено, що управління організовує відповідно до законодавства проведення конкурсів на визначення перевізників пасажирів на приміських та внутрішньообласних автобусних маршрутах.
22. Відповідно до статті 12 Закону України "Про транспорт" підприємства транспорту зобов`язані забезпечувати права на пільги громадян щодо користування транспортом. Автомобільному перевізнику, який здійснює перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, забороняється безпідставно відмовлятись від пільгового перевезення, крім випадків, передбачених законом. Обґрунтованою підставою для відмови від пільгового перевезення в необмеженому розмірі можна вважати відсутність договірних відносин з цього приводу.
23. Фінансування видатків на компенсаційні виплати за пільговий проїзд окремих категорії громадян передбачено Порядком фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 04 березня 2002 року № 256, який діяв на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Порядок № 256) пунктом 2 якого передбачено, що фінансування видатків місцевих бюджетів за державними програмами соціального захисту населення провадиться за рахунок субвенцій, передбачених державним бюджетом на відповідний рік, у межах обсягів, затверджених у обласних бюджетах, бюджеті Автономної Республіки Крим, бюджетах міст Києва та Севастополя, міст республіканського Автономної Республіки Крим і обласного значення та у районних бюджетах на зазначені цілі. Забороняється фінансування місцевих програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету.
24. Пунктом 3 Порядку № 256 встановлено, що головними розпорядниками коштів місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення є керівники головних управлінь, управлінь, відділів та інших самостійних структурних підрозділів місцевих держадміністрацій, виконавчих органів рад, до компетенції яких належать питання праці та соціального захисту населення.