ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
06 лютого 2020 року
Київ
справа №766/11876/16-а
адміністративне провадження №К/9901/15906/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.
суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 04 квітня 2017 року (Милосердний М.М., Лук`янчук О.В., Ступакова І.Г.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Херсонської міської ради про скасування рішення,
ВСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних- вимог та їх обґрунтування
ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Херсонської міської ради (далі - відповідач), в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення відповідача "Про висловлення недовіри голові постійної комісії міської ради з питань містобудування, архітектури та регулювання земельних відносин - ОСОБА_1" від 31 серпня 2016 року № 346.
В обґрунтування позовних вимог зазначив, що є депутатом Херсонської міської ради сьомого скликання. Рішенням Херсонської міської ради від 18 грудня 2015 року №4 його обрано на посаду голови постійної комісії з питань містобудування, архітектури та регулювання земельних відносин. 31 серпня 2016 року Херсонська міська рада прийняла рішення за №346 "Про висловлення недовіри голові постійної комісії міської ради з питань містобудування, архітектури та регулювання земельних відносин ОСОБА_1", яке позивач вважає незаконним та таким, що суперечить Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", Статуту територіальної громади міста Херсона та Положенню про постійні комісії Херсонської міської ради. Вважає, що прийняте рішення порушує права позивача як депутата Херсонської міської ради та безпідставно позбавляє його можливості здійснювати повноваження голови постійної комісії.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Постановою Херсонського міського суду Херсонської області від 30 листопада 2016 року адміністративний позов задоволено у повному обсязі.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції дійшов до висновку про недотримання Херсонською міською радою при прийнятті спірного рішення від 31 серпня 2016 року № 346 процедури його прийняття всупереч вимог частини другої статті 19 Конституції України, частини третьої статті 24 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та статті 27 Регламенту Херсонської міської ради VІІ скликання, затвердженого Рішенням Херсонської міської ради від 02.12.2015 року № 2, що є підставою для визнання оскаржуваного рішення незаконним та його скасування.
Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 04 квітня 2017 року скасовано постанову Херсонського міського суду Херсонської області від 30 листопада 2016 року та прийнято нову про відмову у задоволенні позову.
Відмовляючи у задоволенні позову суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що рішення № 346 від 31 серпня 2016 року прийнято Херсонською міською радою на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені чинним законодавством.
Апеляційний суд зазначив, що Херсонська міська рада, в силу своїх виключних повноважень, розглянула рішення постійної комісії з питань містобудування, архітектури та регулювання земельних відносин від 22 червня 2016 року № 33 та від 06 липня 2016 року № 35 та правомірно прийняла рішення про висловлення недовіри голові ОСОБА_1, яке затверджено, відповідно до пункту 2 частини 1 статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" і визначає виключну компетенцію міських рад прийняття такого рішення.
При цьому апеляційний суд сказав, що постановою Херсонського міського суду Херсонської області від 29 липня 2016 року, що набрала законної сили згідно постанови Апеляційного суду Херсонської області 21 вересня 2016 року у справі № 766/6067/16-п позивача визнано винним у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого частиною другою статті 172-7 КУпАП та накладено стягнення у виді штрафу (а.с. 80-87).
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
У касаційній скарзі позивач, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права, порушення норм процесуального права, просить скасувати постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 04 квітня 2017 року і залишити в силі рішення суду першої інстанції.
Скаргу обґрунтовує доводами, аналогічними викладеним у позовній заяві.
Зазначає, що припинення повноважень голови комісії є зміною її складу і відноситься до компетенції міської ради, яка в своєму Регламенті встановила порядок такого припинення.
Зокрема вказує, що на підставі частини п`ятнадцятої статті 47 Закону України "Про місцеве самоврядування" передбачено прийняття Положення про постійні комісії, яке визначає порядок роботи постійних комісій та інші питання, пов`язані із їх діяльністю. Відповідне Положення затверджено Херсонською міською радою 08 грудня 2015 року Рішенням №3.
Проте, всупереч вказаному положенню відповідачем порушена процедура прийняття спірного рішення, оскільки відповідно до частини четвертої статті 7 Положення про постійні комісії у разі систематичного невиконання головою постійної комісії покладених на нього обов`язків та порушення ним Регламенту міської ради VII скликання, цього Положення, третина від загального складу депутатів міської ради може виказати обґрунтовану недовіру голові постійної комісії. Рішення про це підлягає затвердженню міською радою. В разі затвердження такого рішення розпочинається процедура висунення кандидата на посаду голови постійної комісії та його затвердження за правилами, встановленими Регламентом міської ради.
Скаржник вказує, що статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" закріплює перелік повноважень саме міської ради під час її сесій та пленарних засідань. До повноважень ради належить висловлення недовіри лише міському голові (пункт 10 частини першої статті 26 Закону). Висловлення недовіри депутату ради не належить до компетенції ради.
Крім того, вказав, що рада має право змінювати склад постійної комісії, але права увільняти від виконання обов`язків не має.
При цьому, на переконання скаржника, судом апеляційної інстанції не встановлено доказів дотримання відповідачем процедури прийняття спірного рішення.
Не зважаючи на вимогу КАС про те, що саме відповідач має довести обґрунтованість свого рішення, суд апеляційної інстанції лише процитував спірне рішення та зробив помилковий висновок про його обґрунтованість.
Позиція інших учасників справи
У відзиві на касаційну скаргу відповідач вказує на правомірність прийняття рішення судом апеляційної інстанції та відсутність підстав для його скасування.
Рух касаційної скарги
Суддя-доповідач Вищого адміністративного суду України ухвалою від 27 квітня 2017 року відкрив касаційне провадження на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 04 квітня 2017 року.
15 березня 2018 року касаційні скарги передано для розгляду до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
За результатом автоматизованого розподілу справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: Стрелець Т.Г., (суддя-доповідач) Білоус О.В., Желтобрюх І.Л.
За результатом повторного автоматизованого розподілу справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: Загороднюк А.Г. (суддя-доповідач), Єресько Л.О., Соколов В.М.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Рішенням Херсонської міської ради від 18 грудня 2015 року № 4 позивача обрано на посаду голови постійної комісії з питань містобудування, архітектури та регулювання земельних відносин.
22 червня 2016 року Рішенням постійної комісії з питань містобудування, архітектури та регулювання земельних відносин, оформленим протоколом № 33 визнано дії голови постійної комісії ОСОБА_1, щодо представлення інтересів комісії на координаційній раді, такими, що не відповідають рішенням Комісії та такими, що порушують вимоги Регламенту Херсонської міської ради VII скликання, затвердженого рішенням Херсонської міської ради від 02 грудня 2015 року № 2, Положення про постійні комісії міської ради VII скликання, затвердженого рішенням міської ради від 08 грудня 2015 року № 3, частини 8 статті 47 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та рекомендовано міській раді затвердити недовіру голові постійної комісії.
24 червня 2016 року на пленарному засіданні VIIІ сесії міської ради VII скликання оголошено подання депутатів міської ради, щодо висловлення недовіри голові постійної комісії міської ради з питань містобудування, архітектури та регулювання земельних відносин ОСОБА_1, у зв`язку із неналежним виконанням обов`язків голови. Запропоновано на наступному пленарному засіданні розглянути відповідний проект рішення міської ради.
24 червня 2016 року на засіданні сесії міської ради оголошено про наявність 25 підписів депутатів міської ради щодо висловлення недовіри позивачу.
06 липня 2016 року постійна комісія з питань містобудування, архітектури та регулювання земельних відносин рекомендувала визнати дії голови комісії, як такі що порушують норми Регламенту Херсонської міської ради VII скликання та статті 65, 67 Закону України "Про запобігання корупції", а також виразити недовіру голові постійної комісії ОСОБА_1 . Також Херсонській міській раді пропонувалось затвердити недовіру голові постійної комісії ОСОБА_1
31 серпня 2016 року Херсонською міською радою прийнято рішення №346 "Про висловлення недовіри голові постійної комісії Херсонської міської ради з питань містобудування, архітектури та регулювання земельних відносин ОСОБА_1 ..", яким вирішено: - висловити недовіру депутату ОСОБА_1, як голові постійної комісії міської ради з питань містобудування, архітектури та регулювання земельних відносин; - увільнити депутата міської ради ОСОБА_1 від виконання обов`язків голови постійної комісії міської ради з питань містобудування, архітектури та регулювання земельних відносин.
Не погоджуючись з таким рішенням суб`єкта владних повноважень, позивач звернувся до суду з даним позовом.
Релевантні джерела права й акти їх застосування.
Приписами частини другої статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до пункту 2 частини першої статті 26 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування Україні" виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання утворення і ліквідація постійних та інших комісій ради, затвердження та зміна їх складу, обрання голів комісій.
Згідно з частин першої та другої статті 47 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування Україні" постійні комісії ради є органами ради, що обираються з числа її депутатів, для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету. Постійні комісії обираються радою на строк її повноважень у складі голови і членів комісії. Всі інші питання структури комісії вирішуються відповідною комісією.
Відповідно до частини п`ятнадцятої статті 47 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначено, що перелік, функціональна спрямованість і порядок організації роботи постійних комісій визначаються регламентом відповідної ради та Положенням про постійні комісії, що затверджується радою з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" щодо реалізації повноважень ради у здійсненні державної регуляторної політики постійними комісіями відповідної ради.
Статтею 27 Регламенту Херсонської міської ради VІІ скликання, затвердженого рішенням Херсонської міської ради від 02 грудня 2015 року № 2, встановлено, що обрання голів постійних комісій міської ради здійснюється за процедурою погоджень цього питання в порядку, встановленому цим Регламентом, з урахуванням пропозицій депутатських фракцій щодо їх пропорційного представництва, за погодженням із кандидатами на посади голів постійних комісій.
У разі внесення на сесії погодженого з депутатськими фракціями списку голів постійних комісій, за процедурним рішенням ради, голосування здійснюється за списком у цілому. При цьому обговорення кандидатур на пленарному засіданні не здійснюється.
Список для обрання голів постійних комісій ради повинен містити: назви усіх постійних комісій, прізвища, імена та по батькові кандидатів на посади голів; дані про їх партійну належність; назви фракцій, які висунули відповідних кандидатів.
У разі коли голосування за списком голів постійних комісій не забезпечило їх обрання, подальша процедура внесення кандидатур і здійснення голосування визначається згідно з правилами, встановленими цим Регламентом.
Третина від загального складу депутатів міської ради може висловити обґрунтовану недовіру голові постійної комісії (тимчасової контрольної комісії). Рішення про це підлягає затвердженню міською радою. В разі затвердження такого рішення, розпочинається процедура висунення кандидата на посаду голови постійної комісії та його затвердження за правилами, встановленими цим Регламентом.
Всі інші питання структури комісії вирішуються відповідною комісією.
Відповідно до Положення про постійні комісії міської ради VII скликання, затвердженого рішенням міської ради від 08 грудня 2015 року № 3 "Про утворення постійних комісій міської ради VII скликання та затвердження Положення про них" (далі - Положення), утворено 10 постійної комісії міської ради та затверджено Положення про них". Статтею 1 Положення визначено, що постійні комісії міської ради (далі - постійні комісії) є органами міської ради, що обираються з числа її депутатів для вивчення, попереднього розгляду й підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради. Постійні комісії є підзвітними раді та відповідальними перед нею. Статтею 3 Положення визначено, що постійні комісії обираються міською радою, відповідно до заяв депутатів міської ради, поданих на ім`я міського голови, на строк її повноважень у складі голови і членів комісії. Депутат міської ради повинен входити до складу однієї з постійних комісій, та не може бути членом двох постійних комісій міської ради одночасно.
Згідно з статтею 7 Положення про комісії, організація роботи постійної комісії покладається на голову комісії, який обирається радою на її пленарному засіданні відкритим голосуванням більшістю депутатів від загального складу ради. Голова постійної комісії: скликає і веде засідання комісіїʼ, підписує протоколи, висновки та рекомендації комісії, організовує підготовку необхідних матеріалів на засідання комісії, дає доручення членам комісіїʼ.
Відповідно до частини 4 зазначеної статті, у разі систематичного невиконання головою постійної комісії покладених на нього обов`язків та порушення ним Регламенту міської ради II скликання, цього Положення, третина від загального складу депутатів міської ради може виказати обґрунтовану недовіру голові постійної комісіїʼ. Рішення про це підлягає затвердженню міською радою. В разі затвердження такого рішення, розпочинається процедура висунення кандидата на посаду голови постійної комісії та його затвердження за правилами, встановленими Регламентом міської ради.