ПОСТАНОВА
Іменем України
06 лютого 2020 року
Київ
справа №280/3088/19
адміністративне провадження №К/9901/36024/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів: Білак М.В., Калашнікова О.В.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Головного управління Державної міграційної служби України в Запорізькій області на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 31 липня 2019 року (суддя: Сіпака А.В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 20 листопада 2019 року (судді: Мельник В.В., Чепурнов Д.В., Сафронова С.В.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Державної міграційної служби України в Запорізькій області в особі Управління Державної міграційної служби України в Запорізькій області Заводський районний відділ у м. Запоріжжі про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні,
ВСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних- вимог та їх обґрунтування:
ОСОБА_1 (далі - позивачка) звернулась до Запорізького окружного адміністративного суду із позовом до Головного управління Державної міграційної служби України в Запорізькій області в особі Управління Державної міграційної служби України в Запорізькій області Заводський районний відділ у м. Запоріжжі (далі - відповідач) в якому просила суд:
- визнати протиправною відмову Головного управління Державної міграційної служби України в Запорізькій області в особі Управління Державної міграційної служби України в Запорізькій області Заводський районний відділ у м. Запоріжжі в оформлення та видачі їй паспорта громадянина України зразка 1994 року у вигляді паспортної книжечки;
- зобов`язати Головне управління Державної міграційної служби України в Запорізькій області в особі Управління Державної міграційної служби України в Запорізькій області Заводський районний відділ у м. Запоріжжі оформити та видати їй паспорт громадянина України зразка 1994 року у вигляді паспортної книжечки.
В обґрунтування позовних вимог позивачка посилається на те, що у зв`язку з реєстрацією шлюбу та зміною прізвища, у травні 2019 року звернулась до Заводського районного відділу у м. Запоріжжя Управління Державної міграційної служби України в Запорізькій області із заявою про оформлення і видачу паспорту громадянина України у формі книжечки, однак в його оформленні та видачі органами міграційної служби було відмовлено. Вказує, що відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 25 березня 2015 року за №302 "Про затвердження зразка бланка технічного опису та Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України" безконтактний електронний носій паспорт громадянина України у вигляді пластикової картки містить відцифровані персональні дані, проте позивачка не надавала та не надає згоду на обробку персональних даних, що є обов`язковим для отримання паспорту у вигляді пластикової картки шляхом заяви-анкети. Позивачка вважає, що обробка персональних даних є незаконною та порушує її особисті права, права на повагу приватного та сімейного життя, релігійного переконання.
Листом від 30 травня 2019 року за результатом розгляду заяви щодо видачі паспорту громадянина України у вигляді книжечки, зразка, затвердженого Постановою Верховної ради України від 26 червня 1992 року за №2503-ХІІ, Заводським РВ у м. Запоріжжі УДМС України в Запорізькій області позивачці надано відповідь вих. №2311-15, в якій посилаючись на те, що у ДМС та її територіальних органів/підрозділів відсутні законні підстави для оформлення та видачі позивачці паспорта громадянина України відповідно до постанови Верховної Ради України від 26 червня 1992 року №2503-ХІІ".
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій:
Ухвалою Запорізького окружного адміністративного суду від 01 липня 2019 року відкрито провадження у справі та призначено справу до розгляду за правилами спрощеного позовного провадження без виклику сторін (у письмовому провадженні) у судовому засіданні 31 липня 2019 року.
Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 31 липня 2019 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 20 листопада 2019 року адміністративний позов задоволено.
Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції, з висновком якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що на момент розгляду справи судом існують чинні нормативно-правові акти, які надають можливість відповідачу видати ОСОБА_1 паспорт громадянина України зразка 1994 року.
Відтак, реалізація державних функцій має здійснюватися без примушення людини до надання згоди на обробку персональних даних, їх обробка повинна здійснюватись, як і раніше, в межах і на підставі тих законів і нормативно-правових актів України, на підставі яких виникають правовідносини між громадянином та державою. Особи, які відмовилися від обробки їх персональних даних, повинні мати альтернативу використання традиційних методів ідентифікації особи (за фотознімком у паспорті).
Тобто, будь-яке обмеження прав і свобод особи повинно бути чітким та законодавчо визначеним, однак у даному випадку таке обмеження, як неможливість отримання паспорта громадянина України у формі книжечки, законодавством не передбачено.
Оскільки Заводським РВ у м. Запоріжжі УДМС України в Запорізькій області (яким надано відповіді від 30 травня 2019 року за вих.№2311-15) є структурним підрозділом УДМС України в Запорізькій області та оскільки дії відповідача розглядаються як дії держави в цілому і такі дії порушують основоположні права, свободи громадян, то вони визнаються протиправними.
Суди попередніх інстанції вважають, що права позивачки повинні бути поновленими, а інтереси захищеними якщо відповідача буде зобов`язано оформити та видати ОСОБА_1 паспорта громадянина України у формі книжечки відповідно до "Положення про паспорт громадянина України", затвердженого 26 червня 1992 року Постановою Верховної Ради України №2503-ХІІ.
Суди першої та апеляційної інстанції, при вирішенні даного позову застосовували правову позицію викладену Великою Палатою Верховного Суду 19 вересня 2018 року у постанові по зразковій справі №806/3265/17 (Пз/9901/2/18).
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги:
У касаційній скарзі відповідач посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права, порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 31 липня 2019 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 20 листопада 2019 року і постановити нову, якою у задоволені позову відмовити у повному обсязі.
Скаржник зазначає, що суб`єктом владних повноважень в цьому спорі є Заводський районний відділ Управління ДМС України в Запорізькій області, яким було надано відповідь на заяву позивачки, однак суди зазначаючи відповідачем Головне Управління ДМС України в Запорізькій області, порушують норми статті 2 КАС України.
Тому, Управління ДМС України в Запорізькій області відповідно до підпункту 7 пункту 6 положенні про Державну міграційну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 серпня 2014 року №360, не може перебирати на себе функції та повноваження Заводського районного відділення УДМС в Запорізькій області Управління ДМС у Запорізькій області, як вищестоящий орган.
Щодо обміну паспорта у вигляді книжечки існує інша процедура, здійснення якої регулюється пунктом 16 та 17 Положенням про паспорт громадянина України №2503-XII, де чітко передбачений перелік документів, які позивачкою надані не були.
Позиція інших учасників справи:
У відзиві на касаційну скаргу позивачка заперечувала проти задоволення касаційної скарги на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 31 липня 2019 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 20 листопада 2019 року, вважаючи рішення судів попередніх інстанцій законними і обґрунтованими.
Рух касаційної скарги:
23 грудня 2019 року до Верховного Суду як суду касаційної інстанції надійшла скарга Управління ДМС в Запорізькій області.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 27 грудня 2019 року (судді: Загороднюк А.Г, Білак М.В., Калашнікова О.В.), відкрито касаційне провадження за скаргою на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 31 липня 2019 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 20 листопада 2019 року.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Позивачка звернулась до Заводського районного відділу у м. Запоріжжі УДМС України в Запорізькій області із заявою щодо обміну паспорта громадянина України у формі книжечки, у зв`язку із зміною прізвища з " ОСОБА_1 " на " ОСОБА_1 " після реєстрації шлюбу.
30 травня 2019 року за результатом розгляду заяви щодо видачі паспорту громадянина України у вигляді книжечки, зразка, затвердженого Постановою Верховної ради України від 26 червня 1992 року за №2503-ХІІ, Заводським РВ у м.Запоріжжі УДМС України в Запорізькій області надано відповідь вих. №2311-15, в якій посилаючись на приписи ст. ст. 19, 24, 35, 68 Конституції України, Порядок оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України, затверджений постановою Кабінету Міністрів України №302 від 25 березня 2015 року, Закон України "Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи спеціальний статус" від 20 листопада 2012 року №5492-VІ, зокрема, зазначено: "… видача документу, що посвідчує особу (незалежно від його виду - книжечка чи картка, що містить безконтактний електронний носій) не можлива без обробки персональних даних особи. Заява про видачу паспорту підтверджує волевиявлення фізичної особи щодо надання дозволу на обробку її персональних даних відповідно до сформульованої мети їх обробки. Паспорт громадянина України є необхідним документом для укладення цивільно-правових угод, здійснення банківських операцій, оформлення доручень іншим особам для представництва перед третьою особою та інше.
Враховуючи викладене, у ДМС та її територіальних органів/підрозділів відсутні законні підстави для оформлення та видачі позивачці паспорта громадянина України відповідно до постанови Верховної Ради України від 26 червня 1992 року №2503-ХІІ".
Вважаючи неправомірною відмову відповідача у видачі ОСОБА_1 паспорту громадянина України раніше встановленого зразка (1994 року) у формі книжечки позивачка звернувся до суду з даним позовом.
Релевантні джерела права й акти їх застосування:
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з частиною другою статті 32 Основного Закону не допускається збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини.
За змістом частин першої, другої статті 24 Конституції України, громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом. Не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками.
Відповідно до частин першої, другої статті 35 Конституції України кожен має право на свободу світогляду і віросповідання. Це право включає свободу сповідувати будь-яку релігію або не сповідувати ніякої, безперешкодно відправляти одноособово чи колективно релігійні культи і ритуальні обряди, вести релігійну діяльність. Здійснення цього права може бути обмежене законом лише в інтересах охорони громадського порядку, здоров`я і моральності населення або захисту прав і свобод інших людей. За змістом частини четвертої цієї ж статті, ніхто не може бути увільнений від своїх обов`язків перед державою або відмовитися від виконання законів за мотивами релігійних переконань.
За змістом частини першої статті 92 Основного Закону, виключно законами України, зокрема, визначаються: права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод; основні обов`язки громадянина; громадянство, правосуб`єктність громадян, статус іноземців та осіб без громадянства, засади регулювання демографічних та міграційних процесів.
Згідно з частиною першою статті 1 Закону України від 20 листопада 2012 року № 5492-VI "Про Єдиний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус" (далі - Закон № 5492-VI, в редакції згідно із Законом України від 14 липня 2016 року № 1474-VIII "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо документів, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус, спрямованих на лібералізацію Європейським Союзом візового режиму для України") суспільні відносини, пов`язані із збиранням, накопиченням, захистом, зберіганням, обліком, використанням і поширенням інформації Єдиного державного демографічного реєстру (далі - Реєстр), оформленням, видачею, обміном, пересиланням, вилученням, поверненням державі, визнанням недійсними та знищенням передбачених цим Законом документів, регулюються Конституцією України, міжнародними договорами України, цим та іншими законами України, а також прийнятими на їх виконання нормативно-правовими актами у сферах, де використовуються відповідні документи, що посвідчують особу, підтверджують громадянство України чи спеціальний статус особи.
Частиною першою статті 4 Закону № 5492-VI визначено, що Єдиний державний демографічний реєстр (Реєстр) - це електронна інформаційно-телекомунікаційна система, призначена для зберігання, захисту, обробки, використання і поширення визначеної цим Законом інформації про особу та про документи, що оформлюються із застосуванням засобів Реєстру, із забезпеченням дотримання гарантованих Конституцією України свободи пересування і вільного вибору місця проживання, заборони втручання в особисте та сімейне життя, інших прав і свобод людини та громадянина.
Реєстр та майнові права інтелектуальної власності на створені на замовлення уповноважених суб`єктів для функціонування Реєстру об`єкти інтелектуальної власності належать державі. Відчуження, передача чи інше використання, ніж визначено цим Законом, Реєстру, його структурних складових та майнових прав інтелектуальної власності забороняються.
Єдиний державний демографічний реєстр ведеться з метою ідентифікації особи для оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсними та знищення передбачених цим Законом документів. Єдиний державний демографічний реєстр у межах, визначених законодавством про свободу пересування та вільний вибір місця проживання, використовується також для обліку інформації про реєстрацію місця проживання чи місця перебування.
Згідно з частинами другою, третьою статті 4 Закону № 5492-VI визначені цим Законом уповноважені суб`єкти для обліку даних ведуть відомчі інформаційні системи (далі - ВІС). Порядок ведення Реєстру та взаємодії між уповноваженими суб`єктами встановлюється Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до частини першої статті 10 Закону № 5492-VI внесення інформації до Реєстру здійснюється уповноваженими суб`єктами за зверненням заявника, на підставі інформації державних органів реєстрації актів цивільного стану, органів реєстрації фізичних осіб, а також інформації органів виконавчої влади, інших державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування з дотриманням вимог Закону України "Про захист персональних даних".
У разі якщо інформація про особу вноситься до Реєстру вперше, проводиться ідентифікація особи, після завершення якої автоматично формується унікальний номер запису в Реєстрі та фіксуються час, дата та відомості про особу, яка оформила заяву-анкету (в електронній формі). Унікальний номер запису в Реєстрі є незмінним.
За частиною першою статті 13 Закону № 5492-VI документи, оформлення яких передбачається цим Законом із застосуванням засобів Реєстру (далі - документи Реєстру), відповідно до їх функціонального призначення поділяються на документи, що посвідчують особу та підтверджують громадянство України, і документи, що посвідчують особу та підтверджують її спеціальний статус.
Одним із документів Реєстру, що посвідчують особу та підтверджують громадянство України, зазначено паспорт громадянина України (підпункт "а" пункту 1 частини першої статті 13 Закону № 5492-VI).
Відповідно до частини третьої статті 13 Закону № 5492-VI паспорт громадянина України, паспорт громадянина України для виїзду за кордон, дипломатичний паспорт України, службовий паспорт України, <…> містять безконтактний електронний носій.
За частинами першою, другою статті 14 Закону №5492-VI форма кожного документа встановлюється цим Законом.
Документи залежно від змісту та обсягу інформації, яка вноситься до них, виготовляються у формі книжечки або картки, крім посвідчення на повернення в Україну, що виготовляється у формі буклета.
Згідно з частиною другою статті 15 Закону № 5492-VI бланки документів, якщо інше не визначено цим Законом, виготовляються за єдиними зразками та технічними описами, що затверджуються Кабінетом Міністрів України.
Згідно з частиною першою статті 16 Закону № 5492-VI оформлення, видача, обмін документів, їх пересилання, вилучення, повернення державі та знищення відбуваються в порядку, встановленому законодавством, якщо інше не передбачено цим Законом.
Відповідно до частин четвертої, п`ятої статті 16 Закону № 5492-VI головний обчислювальний центр здійснює автоматизовану перевірку даних, отриманих з бази даних розпорядника Реєстру, формує набори даних та забезпечує виготовлення документів.
За фактом виготовлення документа відомості про серію та номер документа, дату персоналізації, номер використаного бланка в електронній формі передаються ВІС відповідним уповноваженим суб`єктом.
Підстави, за яких уповноважений суб`єкт, якщо інше не передбачено цим Законом, має право відмовити заявникові у видачі документа, встановлено в частині сьомій статті 16 Закону № 5492-VI.
Згідно з частинами першою, другою статті 21 Закону №5492-VI паспорт громадянина України є документом, що посвідчує особу та підтверджує громадянство України.
Кожен громадянин України, який досяг чотирнадцятирічного віку, зобов`язаний отримати паспорт громадянина України.
Оформлення, видача, обмін паспорта громадянина України, його пересилання, вилучення, повернення державі та знищення здійснюються в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до частини четвертої статті 21 Закону № 5492-VI паспорт громадянина України виготовляється у формі картки, що містить безконтактний електронний носій.
Перелік інформації, яка вноситься до паспорта громадянина України, визначено у частині сьомій статті 21 Закону № 5492-VI. Він містить, зокрема: унікальний номер запису в Реєстрі; відцифрований образ обличчя особи; відцифрований підпис особи.
Поряд із цим, у статті 7 Закону № 5492-VI визначено перелік інформації про особу, яка вноситься до Реєстру, в якій, крім зазначеного, передбачено, що у разі оформлення паспорта громадянина України до Реєстру за згодою особи вносяться також відцифровані відбитки пальців рук особи (пункт 13 частини першої статті 7).
Інформація, яку тут виокремлено, у розумінні пункту 2 частини першої статті 3 Закону № 5492-VI, є біометричними даними, параметрами, тобто сукупністю даних про особу, зібраних на основі фіксації її характеристик, що мають достатню стабільність та істотно відрізняються від аналогічних параметрів інших осіб.
Відповідно до частини шостої статті 7 Закону № 5492-VI забороняється вимагати від осіб та вносити до Реєстру інформацію, не передбачену цим Законом. Забороняється вимагати від осіб персональні дані, що свідчать про етнічне походження, расу, політичні, релігійні чи інші переконання, звинувачення у скоєнні злочину або засудження до кримінального покарання, а також дані щодо здоров`я або статевого життя.
На виконання положень частини другої статті 15 та абзацу другого частини другої статті 21 Закону №5492-VI Кабінет Міністрів України 25 березня 2015 року прийняв постанову №302 "Про затвердження зразка бланка, технічного опису та Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України" (далі - Постанова № 302, тут її положення суд застосовує у редакції, викладеній згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 26 жовтня 2016 року № 745), якою затвердив: зразок та технічний опис бланка паспорта громадянина України з безконтактним електронним носієм згідно з додатками 1 і 2; зразок та технічний опис бланка паспорта громадянина України, що не містить безконтактного електронного носія, згідно з додатками 3 і 4; Порядок оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України.