ПОСТАНОВА
Іменем України
06 лютого 2020 року
Київ
справа №826/5974/16
адміністративне провадження №К/9901/42446/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Коваленко Н.В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Укрінжинірбуд" до Державної архітектурно-будівельної інспекції України про визнання незаконними та скасування постанов за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Укрінжинірбуд" на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва у складі колегії суддів Федорчука А.Б., Кобилянського К.М., Мазур А.С. від 19 грудня 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Костюк Л.О., Бужак Н.П., Твердохліб В.А. від 02 березня 2017 року,
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У квітні 2016 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Укрінжинірбуд" (далі - ТОВ "Укрінжинірбуд", позивач) звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - ДАБІ України, відповідач), в якому просило суд визнати незаконними та скасувати постанови Департаменту Державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду № 044/40-212-10/2403, № 043/40-212-10/2402, № 045/40-212-10/2404 від 25 березня 2016 року про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності на ТОВ "Укрінжинірбуд" у розмірі 509860 грн.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що про позапланову перевірку товариство повідомлено не було, представники позивача при її проведенні були відсутні, про розгляд матеріалів встановлених перевіркою порушень відповідач не повідомляв. Також позивач зазначає, що ТОВ "Укрінжинірбуд" для виконання робіт із будівництва обʼєкта "Будівництво багатоповерхового житлового будинку з вбудовано-прибудованими приміщеннями (секція № 4) по вул. Покришкіна, 8 в у місті Вінниці" не укладало будь-яких договорів підряду із замовником будівництва, проектна документація на будівництво обʼєкта замовником не передавалась та позивач не має будь-якого відношення до такого обʼєкта будівництва.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 грудня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 02 березня 2017 року, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що на час перевірки та винесення оскаржуваних постанов контролюючі заходи були здійсненні уповноваженими особами; процесуальні документи, які складені за результатами проведеного контролюючого заходу, є законними; ТОВ "Укрінжинірбуд" мало можливість 25 березня 2016 року під час розгляду справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності надати пояснення, зауваження або заперечення до акта перевірки, складеного інспекцією за результатами перевірки, однак таких дій позивачем вчинено не було, хоча позивач завчасно був повідомлений про дату час та місце розгляду справи.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 грудня 2016 року та ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 02 березня 2017 року, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права і порушення норм процесуального права, ТОВ "Укрінжинірбуд" звернулося з касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та направити справу на новий розгляд до Окружного адміністративного суду міста Києва.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційну скаргу подано 22 березня 2017 року.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 24 березня 2017 року відкрито касаційне провадження у справі № 826/5974/16, витребувано матеріали адміністративної справи та надано сторонам строк для подання заперечення на касаційну скаргу, однак, розгляд справи цим судом не був закінчений.
Ухвалою Верховного Суду від 23 січня 2020 року прийнято до свого провадження адміністративну справу № 826/5974/16 за касаційною скаргою ТОВ "Укрінжинірбуд" на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 грудня 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 02 березня 2017 року суддею-доповідачем Берназюком Я.О.
Разом із касаційною скаргою представником скаржника подано клопотання про забезпечення його участі під час розгляду справи у касаційному порядку у судовому засіданні, у задоволенні якого відмовлено ухвалою Верховного Суду від 23 січня 2020 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи, що 10 березня 2016 року ДАБІ України проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил ТОВ "Укрінжинірбуд" на обʼєкті будівництва "Будівництво багатоповерхового житлового будинку з вбудовано-прибудованими приміщеннями (секція № 4)" по вул. Покришкіна, 8в у м. Вінниці, за результатами якої складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 10 березня 2016 року.
В акті перевірки зазначено, що ТОВ "Укрінжинірбуд" здійснюється будівництво секції № 4 багатоповерхового житлового будинку з вбудовано-прибудованими приміщеннями громадського призначення по вулиці Покришкіна, 8в у місті Вінниці.
Під час проведення перевірки проектна документація на обʼєкті перевірки відсутня. Перевіркою виявлені наступні порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності:
1) будівельні роботи на обʼєкті будівництва фактично були розпочаті за відсутності документа, що надає право на виконання будівельних робіт, самочинно розпочате будівництво багатоповерхового житлового будинку по вулиці Покришкіна, 8в (секція № 4). Таким чином, замовником та підрядником порушені вимоги частини першої статті 34 та частини першої статті 36 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", а також пункту 5 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року № 466 (далі - Порядок № 466);
2) будівельні роботи на обʼєкті виконуються за відсутності належним чином затвердженої проектної документації та робочої документації, що є порушенням статті 27 Закону України "Про архітектурну діяльність";
3) на обʼєкті відсутні робочі креслення, виконавчі схеми, загальний журнал робіт, журнали спеціальних робіт, що є порушенням вимог пункту 1.17 ДБН А.3.1-5-2009 "Організація будівельного виробництва";
4) будівельні роботи проводяться з порушенням вимог ДБН, а саме - будівельні роботи виконуються без підтвердження належної якості попередньо виконаних робіт і без складання актів на закриття прихованих робіт, що є порушенням вимог пунктів 9.8 та 9.8.1 ДБН А.3.1-5-2009 "Організація будівельного виробництва".
Зазначені в акті порушення також вказані у протоколах про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 10 березня 2016 року та вказано, що розгляд справ про правопорушення у сфері містобудівної діяльності відбудеться о 15:00 годині 25 березня 2016 року у приміщенні Державної архітектурно-будівельної інспекції України за адресою м. Київ, бульвар Лесі Українки, 26.
Посадовими особами ДАБІ України складено протоколи разом з приписом про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 10 березня 2016 року.
Припис вимагає забезпечити дотримання вимог державних будівельних норм для житлових будинків у термін до 10 квітня 2016 року.
25 березня 2016 року головним інспектором будівельного нагляду відділу Чучмій А.В. винесено оскаржувані постанови:
- № 044/40-212-10/2403 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, якою позивача визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 4 частини третьої статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", та накладено штраф у сумі 124 020 грн;
- № 043/40-212-10/2402 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, якою позивача визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 6 частини третьої статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", та накладено штраф у сумі 24804 грн;
- № 045/40-212-10/2404 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, якою позивача визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 8 частини третьої статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", та накладено штраф у сумі 62010 грн.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
У касаційній скарзі скаржник зазначає, що судами першої та апеляційної інстанцій не у повному обсязі зʼясовані всі обставини справи, які мають значення для правильного вирішення адміністративного спору, зокрема, не взято до уваги обґрунтовані пояснення позивача, неправильно та неповно досліджено докази, що призвело до невідповідності висновків судів фактичним обставинам справи. Зазначає, що судами попередніх інстанцій не надано належної правової оцінки тому, що перевірка була проведена без участі уповноваженого представника ТОВ "Укрінжинірбуд", а також тому, що посадовими особами відповідача перед початком перевірки не було встановлено особу та повноваження Левіна В.В., який фактично був присутній під час перевірки.
Від інших учасників справи відзиву або заперечення на касаційну скаргу ТОВ "Укрінжинірбуд" не надходило, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій у касаційному порядку.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних рішень) та частини четвертої статті 328 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних рішень) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 грудня 2016 року та ухвала Київського апеляційного адміністративного суду від 02 березня 2017 року відповідають не повністю, а вимоги касаційної скарги є частково обґрунтованими з огляду на наступне.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобовʼязані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Повноваження ДАБІ України у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, законами України "Про регулювання містобудівної діяльності", "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" (тут і далі - у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин).
Згідно з частинами першою та другою статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до пункту 1 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; Порядок № 553) державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється ДАБІ України та її територіальними органами.
Згідно з пунктом 7 Порядку № 553 позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи інспекції.
Підставами для проведення позапланової перевірки є: подання суб`єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об`єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням чи письмової заяви про проведення перевірки щодо дотримання суб`єктом господарювання Ліцензійних умов провадження господарської діяльності, пов`язаної з будівництвом об`єкта архітектури, який за складністю архітектурно-будівельного рішення та (або) інженерного обладнання належить до IV і V категорії складності; необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні та декларації про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні та декларації про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об`єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів; виявлення факту самочинного будівництва об`єкта; перевірка виконання суб`єктом містобудівної діяльності вимог приписів інспекцій; перевірка виконання суб`єктом господарювання вимог інспекції щодо усунення порушень ліцензіатом ліцензійних умов провадження господарської діяльності, пов`язаної з будівництвом об`єкта архітектури, який за складністю архітектурно-будівельного рішення та (або) інженерного обладнання належить до IV і V категорії складності; звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог містобудівного законодавства; вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.
Підпунктом 3 пункту 11 Порядку № 553 визначено, що посадові особи інспекцій під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю мають право видавати обов`язкові для виконання приписи щодо: усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.
Згідно з положеннями пункту 9 Порядку № 553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності субʼєктів містобудування або їх представників, які будують або збудували обʼєкт будівництва.
Відповідно до пункту 14 Порядку № 553 субʼєкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, зобовʼязаний, зокрема, надавати документи, пояснення в обсязі, який він вважає необхідним, довідки, відомості, матеріали з питань, що виникають під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.
Під час проведення позапланової перевірки посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю зобовʼязана предʼявити службове посвідчення та надати копію направлення для проведення позапланової перевірки.
Пунктом 16 Порядку № 553 передбачено, що за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.
У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, крім акта перевірки, складається протокол, видається припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил або припис про зупинення підготовчих та/або будівельних робіт (далі - припис).
У приписі обовʼязково встановлюється строк для усунення виявлених порушень згідно з додатком (пункт 17 Порядку № 553).
Відповідно до пункту 18 Порядку № 553 керівникові кожного субʼєкта містобудування, щодо якого складений акт перевірки, або його уповноваженій особі надається по одному примірнику такого акта. Один примірник акта перевірки залишається в органі державного архітектурно-будівельного контролю.
Акт перевірки підписується посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю, яка провела перевірку, та керівником субʼєкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, або його уповноваженою особою, в останній день перевірки.
Завірена належним чином копія акта, складеного посадовими особами органу державного архітектурно-будівельного контролю за результатами проведеної на обʼєкті будівництва перевірки, щодо невиконання приписів, виданих органом державного архітектурно-будівельного контролю генеральному підряднику (підряднику), стосовно порушень вимог нормативно-правових актів, будівельних норм та нормативних документів у сфері містобудівної діяльності, затверджених проектних рішень під час будівництва обʼєктів та/або зупинення підготовчих та будівельних робіт надсилається до апарату Держархбудінспекції як органу ліцензування для прийняття відповідного рішення.