ПОСТАНОВА
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
22 січня 2020 року
м. Київ
Справа № 455/856/16-а
Провадження № 11-1017апп19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Анцупової Т. О.,
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження справу № 455/856/16-а за позовом ОСОБА_1 до Тур`ївської сільської ради Старосамбірського району Львівської області про визнання бездіяльності неправомірною та зобов`язання вчинити дії
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 29 серпня 2017 року (у складі колегії суддів Заверухи О. Б., Ніколіна В. В., Старунського Д. М.),
УСТАНОВИЛА:
Рух справи
1. У липні 2016 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Тур`ївської сільської ради Старосамбірського району Львівської області, в якому з урахуванням клопотання про зменшення розміру позовних вимог від 23 березня 2017 року просив зобов`язати відповідача підписати: акт встановлення та погодження меж земельної ділянки та акт приймання-передачі межових знаків на зберігання на земельну ділянку площею 0,1136 га для будівництва житлового будинку, господарських будівель і споруд; акт встановлення та погодження меж земельної ділянки та акт приймання-передачі межових знаків на зберігання на земельну ділянку площею 0,0085 га для ведення особистого селянського господарства.
2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначав, що 24 травня 2015 року Тур`ївською сільською радою Старосамбірського району Львівської області прийнято рішення № 430 "Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок" та № 431 "Про надання дозволу на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) ОСОБА_1 ". Виконавець послуг надав відповідні акти встановлення та узгодження меж земельної ділянки та акти приймання-передачі межових знаків на зберігання, виготовлені на 5 (п`ять) земельних ділянок загальною площею 0,5519 га для ведення особистого селянського господарства та 0,1136 га для будівництва житлового будинку, господарських будівель і споруд, які були підписані суміжними землекористувачами. Однак голова Тур`ївської сільської ради Старосамбірського району Львівської області відмовився підписати надані акти.
3. Самбірський міськрайонний суд Львівської області постановою від 06 квітня 2017 року відмовив у задоволенні позовних вимог.
4. Львівський апеляційний адміністративний суд ухвалою 29 серпня 2017 року постанову суду першої інстанції скасував та закрив провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 157 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України; у редакції, чинній на момент ухвалення оскаржуваного рішення), вказавши, що цей спір не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
5. Не погодившись із таким судовим рішенням, ОСОБА_1 звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 29 серпня 2017 року та ухвалити нове судове рішення про задоволення позовних вимог.
6. Вищий адміністративний суд України ухвалою від 17 жовтня 2017 року відкрив касаційне провадження за вказаною скаргою.
7. 15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" (далі - Закон № 2147-VIII), яким КАС України викладено в новій редакції.
8. Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України в редакції Закону № 2147-VІІІ передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
9. У березні 2018 року вказану касаційну скаргу передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
10. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 18 вересня 2019 року передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року) у зв`язку з тим, що ОСОБА_1 оскаржує рішення суду апеляційної інстанції, зокрема, з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
11. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 01 жовтня 2019 року прийняла та призначила цю справу до розгляду в порядку письмового провадження.
12. Станом на 22 січня 2020 року відзив на касаційну скаргу до Великої Палати Верховного Суду не надходив.
Фактичні обставини, установлені судами попередніх інстанцій
13. Суди попередніх інстанцій установили, що ОСОБА_1 успадкував житловий будинок з надвірними спорудами на АДРЕСА_1 після смерті його матері ОСОБА_3, яку за життя на підставі рішення Тур`ївської сільської ради Старосамбірського району Львівської області від 23 квітня 2012 року № 164 "Про влаштування проїзду відповідно до будівельних норм" разом з ОСОБА_4 було зобов`язано перемістити паркан у звужених ділянках на 0,5 м для розширення ширини проїзду відповідно до будівельних норм.
14. Рішенням Тур`ївської сільської ради Старосамбірського району Львівської області від 24 травня 2015 року № 430 "Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок" надано дозвіл ОСОБА_1 на розробку проекту відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,5519 га для ведення особистого селянського господарства, яка розташована в селі Тур`є, із земель сільськогосподарського призначення.
15. Також 24 травня 2015 року рішенням Тур`ївської сільської ради Старосамбірського району Львівської області № 431 "Про надання дозволу на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) ОСОБА_1 ." надано дозвіл на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки площею 0,2500 га для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд в АДРЕСА_1 із земель житлової і громадської забудови Тур`ївської сільської ради Старосамбірського району Львівської області.
16. 19 травня 2016 року ОСОБА_1 звернувся до відповідача із заявою, в якій просив підписати п`ять актів установлення і узгодження меж земельної ділянки згідно із зазначеними вище рішеннями.
17. Рішенням Тур`ївської сільської ради Старосамбірського району Львівської області від 02 липня 2016 року № 64 "Про підписання актів встановлення і узгодження меж земельної ділянки" вирішено не підписувати акти погодження меж на приватизацію землі ОСОБА_1, оскільки він не виконав рішення Тур`ївської сільської ради Старосамбірського району Львівської області від 23 квітня 2012 року № 164.
18. При цьому, як установили суди попередніх інстанцій, відповідачем не погоджено межі земельної ділянки площею 0,1136 га, яка призначена для будівництва житлового будинку, господарських будівель та споруд, і земельної ділянки площею 0,0085 га, яка призначена для ведення особистого селянського господарства. Із земельною ділянкою площею 0,1136 га, яка призначена для будівництва житлового будинку, господарських будівель та споруд і підлягає передачі у власність ОСОБА_1, межує проїзд.
19. Вважаючи протиправними дії відповідача щодо непідписання актів встановлення і погодження меж земельної ділянки, позивач звернувся до суду із цим позовом.
Оцінка судів першої та апеляційної інстанцій
20. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржувані дії Тур`ївської сільської ради Старосамбірського району Львівської області та Тур`ївського сільського голови відповідають вимогам земельного законодавства та інтересам територіальної громади села Тур`є і не порушують при цьому балансу інтересів територіальної громади та окремих громадян, у тому числі ОСОБА_1, а виготовлений на замовлення позивача проєкт землеустрою, за яким у межі земельної ділянки, яка передається у власність ОСОБА_1, включено частину проїзду, що порушує інтереси територіальної громади села Тур`є і окремих громадян, які мають право безперешкодно користуватися цим проїздом.
21. При цьому, розглядаючи справу по суті заявлених позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів.
22. Суд апеляційної інстанції, скасовуючи постанову суду першої інстанції та закриваючи провадження у справі, керувався тим, що розгляд цієї справи має бути здійснено в порядку цивільного, а не адміністративного судочинства.
23. За позицією апеляційного суду, у цій справі існує спір щодо меж земельних ділянок ОСОБА_1 та земель комунальної власності, які знаходяться у віданні відповідача. Тур`ївська сільська рада Старосамбірського району Львівської областіу спірних правовідносинах не є суб`єктом владних повноважень у розумінні пункту 1 частини першої статті 17 КАС України, а рівноправним суб`єктом земельних відносин, дії якого спрямовані на реалізацію свого права розпоряджатися комунальним майном.
24. У зв`язку із зазначеним суд апеляційної інстанції зауважив, що спір про оскарження бездіяльності органу місцевого самоврядування щодо меж земельних ділянок, який виник у зв`язку з невизнаним правом у сфері земельних відносин, належить розглядати у порядку цивільного судочинства.
Короткий зміст та обґрунтування наведених у касаційній скарзі вимог
25. У касаційній скарзі скаржник, серед іншого, зазначає, що суд апеляційної інстанції, скасовуючи постанову суду першої інстанції та закриваючи провадження у справі, дійшов помилкових висновків про те, що спір у цій справі не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
26. На переконання скаржника, вирішення земельних спорів фізичних та юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень дій чи бездіяльності належить до юрисдикції адміністративних судів.
27. Скаржник зауважує, що передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян відповідно до чинного законодавства є певним процесом, який розпочинається зі звернення громадянина до органу місцевого самоврядування, а закінчується реєстрацією права власності на земельну ділянку. Виділення з цього процесу певних етапів, у яких орган місцевого самоврядування нібито не виконує управлінської функції, не відповідає частині першій статті 143 Конституції України та Рішенню Конституційного Суду України від 01 квітня 2010 року у справі № 1-6/2010.
Оцінка Великої Палати Верховного Суду
28. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши наведені в касаційній скарзі доводи щодо порушення судом апеляційної інстанції правил предметної юрисдикції, Велика Палата Верховного Суду вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на таке.
29. Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
30. За пунктом 1 частини першої статті 3 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваних рішень) справою адміністративної юрисдикції є публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
31. На підставі пункту 7 частини першої статті 3 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.
32. Відповідно до частини другої статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
33. Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
34. Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
35. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
36. Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
37. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
38. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
39. Разом з цим за загальним правилом, передбаченим у пунктах 1, 3 частини першої статті 15 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України; у редакції, чинній на час звернення позивача до суду з цим позовом) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи про захист порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин, інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства.