ПОСТАНОВА
Іменем України
28 січня 2020 року
Київ
справа №2240/2962/18
адміністративне провадження №К/9901/11772/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого суді Берназюка Я.О.,
суддів: Желєзного І.В., Саприкіної І.В.,
при секретарі судового засідання Лупу Ю.Д.,
за участю:
позивача ОСОБА_1,
представника відповідача Крамар А.В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції у касаційному порядку адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1
до Хмельницької міської ради, Управління земельних ресурсів та земельної реформи Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради
про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити дії
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 11 грудня 2018 року (ухвалене у складі судді Гнапа Д.Д.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 14 березня 2019 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді Залімського І.Г., судді Сушка О.О., судді Смілянця Е.С.),
В С Т А Н О В И В :
Короткий зміст позовних вимог
ОСОБА_1 (далі також - ОСОБА_1, позивач) звернувся в Хмельницький окружний адміністративний суд з позовом до Хмельницької міської ради, Управління земельних ресурсів та земельної реформи Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради, в якому просить:
визнати протиправним та нечинним Положення про порядок надання земельних ділянок громадянам для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) на території м. Хмельницького, затвердженого рішенням третьої сесії Хмельницької міської ради від 27 вересня 2006 року №16, із внесеними змінами та доповненнями;
визнати протиправними дії Управління земельних ресурсів та земельної реформи Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради, стосовно ненадання ОСОБА_1 земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка) - землі житлової та громадської забудови на території м. Хмельницького протягом більше п`яти років;
зобов`язати Хмельницьку міську раду та управління земельних ресурсів та земельної реформи Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради надати ОСОБА_1 земельну ділянку для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка) - землі житлової та громадської забудови на території міста Хмельницького протягом трьох місяців з дня набрання чинності винесеного рішення суду.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 11 грудня 2018 року, залишеного без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 14 березня 2019 року, в задоволенні позову відмовлено.
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що оскаржуване Положення є законним та обґрунтованим, прийнятим Хмельницькою міською радою на виконання належних їй повноважень, жодним чином не порушує права позивача, а навпаки забезпечує визначеність порядку отримання земельних ділянок на території міста Хмельницького.
Крім того, суди дійшли висновку, що позивачем не виконано умов для безоплатного отримання земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка), адже позивач не подав до Хмельницької міської ради необхідного пакету документів для надання земельної ділянки.
З приводу позовних вимог до Управління земельних ресурсів та земельної реформи Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради, то суди зазначили, що до повноважень цього органу не належить питання розпорядження земельними ділянками, а тому Управління не могло порушити права позивача.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, позивач звернувся з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати судові рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове судове рішення, яким задовольнити позов в повному обсязі.
Касаційна скарга обґрунтована наступними доводами.
Оскаржуване Положення про порядок надання земельних ділянок громадянам для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) на території м. Хмельницького, затверджене рішенням третьої сесії Хмельницької міської ради від 27 вересня 2006 року №16, не відповідає вимогам чинного законодавства, оскільки в ньому не згадується Конституція України та Земельний кодекс України.
Це Положення запроваджує черги на отримання громадянами земельних ділянок для будівництва і обслуговування житлового будинку, які не передбачені чинним законодавством України.
Запроваджені черги на отримання земельних ділянок, на думку позивача, є непрозорими, оскільки деякі громадяни отримали земельні ділянки поза межами встановленої черги. Зазначене є проявом дискримінації стосовно позивача, однак суди попередніх інстанцій не надали належної оцінки зазначеному факту.
14 серпня 2013 року позивачем до Управління земельних ресурсів та земельної реформи Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради було подано клопотання про отримання земельної ділянки під будівництво із повним пакетом документів відповідно до вимог чинного законодавства України.
Позивач звернувся до суду щодо визнання протиправними дії Управління земельних ресурсів та земельної реформи Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради, оскільки цим Управлінням не надавалася інформація щодо наявності вільних земельних ділянок у м. Хмельницькому. Однак, зазначені пояснення не були взяті до уваги судами попередніх інстанцій.
Позивач не погоджується із постановою суду апеляційної інстанції, якою залишено без змін рішення суду першої інстанції, оскільки судом апеляційної інстанції необґрунтовано відхилено докази позивача, зокрема, неналежним чином оцінено лист Управління земельних ресурсів та земельної реформи Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради від 20 серпня 2018 року №Н/5402-02-2018.
Також посилається на те, що висновки судів першої та апеляційної інстанцій, викладені в оскаржуваних судових рішеннях, суперечать рішенню Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 грудня 2018 року у справі №826/3858/18.
Позиція інших учасників справи
31 липня 2019 року на адресу суду надійшов відзив Хмельницької міської ради на касаційну скаргу позивача, в якому зазначається, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, прийнятими з правильним застосуванням норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, тому відповідач просить залишити касаційну скаргу позивача без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
Відповідач у відзиві звертає увагу суду на те, що позивач у касаційній скарзі зазначає, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій не відповідають Конституції України, Земельному Кодексу України та іншим законам, проте не вказує які саме норми були неправильно застосовані судами.
Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи
Ухвалою Верховного Суду від 24 червня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі №2240/2962/18, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати відзив на касаційну скаргу.
Ухвалою Верховного Суду від 3 грудня 2019 року справу призначено до розгляду в судове засідання з повідомленням та викликом учасників справи колегією у складі трьох суддів на 28 січня 2020 року о 14 годині 30 хвилин.
Представником Хмельницької міської ради Крамар А.В. та позивачем до суду подані клопотання про участь в судовому засіданні в режимі відеоконференції в приміщенні Хмельницького окружного адміністративного суду, які були задоволені ухвалою Верховного Суду від 21 січня 2020 року.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що Рішенням третьої сесії Хмельницької міської ради від 27 вересня 2006 року №16 затверджено Положення про порядок надання земельних ділянок громадянам для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) на території м. Хмельницького.
14 серпня 2013 року позивач подав до Управління земельних ресурсів та земельної реформи Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради клопотання про виділення земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка) - землі житлової та громадської забудови на території міста Хмельницького. До клопотання додано копії паспорта, довідки про склад сім`ї, посвідчення ветерана військової служби.
За результатами розгляду звернення позивача, листом Управління земельних ресурсів та земельної реформи Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради від 2 вересня 2013 року №Н/6922-04-2013 повідомлено ОСОБА_1 про його включення в чергу з надання земельних ділянок для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка). Його номер у загальному списку черговості 10912, а в пільговому списку - 1862.
В 2014 році позивач звернувся до Управління земельних ресурсів та земельної реформи Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради з запитом щодо надання інформації.
Листом Управління земельних ресурсів та земельної реформи Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради від 5 лютого 2014 року №281/02-01-14 позивача повідомили, що його номер у загальному списку черговості 10915, а в пільговому списку 1862. Відповідно до Положення, надання громадянам земельних ділянок у порядку безоплатної їх приватизації для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка) на території м. Хмельницького здійснюється виключно у порядку черговості. Розгляд питання щодо виділення позивачу земельної ділянки стане можливим після того, як підійде його порядковий номер черги.
У 2018 році ОСОБА_1 звертався з запитами щодо надання інформації, у тому числі до в.о. начальника Управління земельних ресурсів та земельної реформи Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради.
Листом Управління земельних ресурсів та земельної реформи Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради від 22 червня 2018 року №Н/4424-04-18 позивача повідомлено, що питання про виділення позивачу земельної ділянки стане можливим після того, як підійде його порядковий номер черги.
Листом Міністерства юстиції України від 20 липня 2018 року №29264/Н-15640/8.2.1 позивача повідомлено, зокрема, про те, що Земельним кодексом України не встановлено черговості розгляду органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування клопотань громадян про безоплатну передачу їм у власність земельних ділянок із земель державної або комунальної власності.
Листом Управління земельних ресурсів та земельної реформи Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради від 20 серпня 2018 року №Н/5402-02-2018 позивача повідомлено, що згідно Положення надання земельних ділянок здійснюється виключно у порядку черговості. Станом на 9 серпня 2018 року його номер у загальному списку черговості 10127, а в пільговому списку - 1662. Зазначено, що для проведення повної інвентаризації земель міста необхідні великі капітальні вкладення бюджетних коштів. У зв`язку з цим Хмельницька міська рада не може передбачити видатки на одночасне проведення повної інвентаризації земель міста. Водночас фактична інвентаризація земель проводиться щорічно шляхом оформлення права власності, постійного користування або оренди земельних ділянок.
Листом Управління земельних ресурсів та земельної реформи Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради від 10 вересня 2018 року №Н-26625-18 позивача повідомлено, що згідно Положення, надання земельних ділянок здійснюється виключно у порядку черговості. Станом на 6 вересня 2018 року його номер у загальному списку черговості 10125, а в пільговому списку 1661.
Згідно з інформаційною довідкою Управління земельних ресурсів та земельної реформи Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради від 1 жовтня 2018 року №2924/02-11, станом на 1 жовтня 2018 року у пільговій черзі з надання земельних ділянок для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка) перед позивачем (який перебуває в черзі з 14 серпня 2013 року), перебувають 302 учасники бойових дій, 2 ветерани військової служби, 254 особи, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, ліквідатори, 202 інваліда війни. Крім того, у даній черзі згідно Положення, перебувають ще такі категорії як ветерани праці, діти війни, один з членів багатодітної сім`ї (батько або мати), один з членів сім`ї загиблого військовослужбовця, матері-героїні, реабілітовані жертви політичних репресій, інваліди 1 та 2 груп загального захворювання, інші громадяни, які мають пільги на отримання земельних ділянок, передбачені законодавством України.
Вважаючи, що відповідачами порушено його право на безоплатне отримання земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка), позивач звернувся до суду із вказаним позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка висновків судів попередніх інстанції доводів учасників справи
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 11 грудня 2018 року та постанова Сьомого апеляційного адміністративного суду від 14 березня 2019 року відповідають, а доводи касаційної скарги є необґрунтованими з огляду на наступне.
Відповідно до частини першої статті 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.
Згідно зі статтею 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.
Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
За змістом статті 3 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) земельні відносини в Україні регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
Згідно з частиною другою статті 4 ЗК України завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.
Відповідно до пункту "а" частини першої статті 12 ЗК України до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить розпорядження землями територіальних громад.
Згідно із пунктом "б" частини першої статті 81 ЗК України громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності.
Відповідно до пункту 34 частини першої статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання регулювання земельних відносин.
За змістом статті 116 Земельного кодексу України, громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.
Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі: а) приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян; б) одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; в) одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
Передача земельних ділянок безоплатно у власність громадян у межах норм, визначених цим Кодексом, провадиться один раз по кожному виду використання.
Відповідно до пункту "г" частини першої статті 121 ЗК України, громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) у селах - не більше 0,25 га, в селищах - не більше 0,15 га, в містах - не більше 0,10 га.
Повноваження відповідних органів виконавчої влади або органу місцевого самоврядування щодо передачі земельних ділянок у власність встановлені статтями 118, 122 ЗК України.
Відповідно до частини шостої статті 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри.
До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Згідно з положеннями частини сьомої наведеної статті, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.
Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Системний аналіз наведених правових норм дає підстави зробити висновок, що ЗК України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 ЗК України.
Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду України від 10 грудня 2013 року у справі №21-358а13 та в постановах Верховного Суду від 27 лютого 2018 року у справі №545/808/17, від 05 березня 2019 року у справі №360/2334/17.
Як обґрунтовано зазначається судами попередніх інстанцій, відповідачами не заперечується конституційне право позивача щодо безоплатної передачі земельної ділянки із земель комунальної власності для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка). Разом з цим, вищевказаними нормами права встановлено, що реалізація права позивача на отримання земельної ділянки на пільгових умовах вимагає від останнього вчинення певних дій, спрямованих на реалізацію такого права. Зокрема, згідно з нормами ЗК України, такими діями є надання відповідному органу місцевого самоврядування клопотання із зазначенням цільового призначення земельної ділянки та її орієнтовних розмірів. Також до клопотання слід додати графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб).
Судами попередніх інстанцій встановлено, що разом із клопотанням від 14 серпня 2013 року позивач подав до Управління земельних ресурсів та земельної реформи Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради копії паспорта, довідки про склад сім`ї, посвідчення ветерана військової служби. Водночас позивачем до вказаного клопотання не додано графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб).
Отже, суди попередніх інстанцій дійшли вірного висновку, що позивачем не дотримано вимог ЗК України, необхідних для безоплатної передачі йому земельної ділянки із земель комунальної власності для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка). І як вбачається із матеріалів справи, в тому числі з касаційної скарги, позивач не заперечує даної обставини, а тому безпідставними є доводи касаційної скарги про те, що позивачем були подані всі документи, передбачені законодавством України.