ПОСТАНОВА
Іменем України
04 лютого 2020 року
Київ
справа №320/7969/17
адміністративне провадження №К/9901/26473/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мельник-Томенко Ж. М.,
суддів Жука А. В., Мартинюк Н. М.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом депутата Мелітопольської міської ради ОСОБА_1 до Мелітопольського міського голови Мінько Сергія Анатолійовича, Мелітопольської міської ради Запорізької області, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: КП "Водоканал" ММР ЗО, ТОВ "Мелітопольські теплові мережі", Мелітопольський міський відділ УСБУ в Запорізькій області, Мелітопольський міський відділ Національної поліції, ОСББ " 30-річчя Перемоги,26", ОСББ "Соняшник - 39,41", ОСББ "Уютний дворік", ОСББ "Восток-2016", ОСББ "Старт 17", ОСББ "Шмідта,40", ОСББ "Лідер 127", ОСББ "Гагаринське 3", ОСББ "Арат", ОСББ "Будинок дружби", ОСББ "Оріон-39", ОСББ " 12й Щасливий", ТОВ "С-Тронгія", КП "ТРК Мелітополь", про визнання дій протиправними та скасування рішень
за касаційною скаргою депутата Мелітопольської міської ради Запорізької області ОСОБА_1 на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 28.08.2019 (колегія суддів у складі: Панченко О. М., Іванова С. М., Чередниченка В. Є.), -
ВСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
У жовтні 2017 року депутат Мелітопольської міської ради ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Мелітопольського міського голови Мінька С. А., Мелітопольської міської ради Запорізької області, де треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: КП "Водоканал" ММР ЗО, ТОВ "Мелітопольські теплові мережі", Мелітопольський міський відділ УСБУ в Запорізькій області, Мелітопольський міський відділ Національної поліції, ОСББ " 30-річчя Перемоги,26", ОСББ "Соняшник - 39,41", ОСББ "Уютний дворік", ОСББ "Восток-2016", ОСББ "Старт 17", ОСББ "Шмідта,40", ОСББ "Лідер 127", ОСББ "Гагаринське 3", ОСББ "Арат", ОСББ "Будинок дружби", ОСББ "Оріон-39", ОСББ "12й Щасливий", ТОВ "С-Тронгія", КП "ТРК Мелітополь", в якому просив:
- визнати протиправними дії Мелітопольського міського голови Мінька С. А. щодо відкриття, ведення та закриття пленарних засідань 31 сесії Мелітопольської міської ради Запорізької області VII скликання 27.04.2017 та 17.05.2017;
- визнати дії Мелітопольської міської ради Запорізької області VII скликання щодо проведення 27.04.2017 та 17.05.2017 пленарних засідань 31 сесії Мелітопольської міської ради Запорізької області VII скликання в залі засідань виконкому протиправними;
- визнати протиправними та скасувати рішення 31 сесії Мелітопольської міської ради Запорізької області VII скликання, прийняті 27.04.2017 та 17.05.2017:
1/1 Про затвердження міської програми Компенсаційні виплати та відшкодування витрат за надані пільги окремим категоріям громадян у новій редакції та втрату чинності рішення 26 сесії Мелітопольської міської ради Запорізької області VІІ скликання від 08.12.2016 № 2/20;
1/2 Про затвердження міської програми "Милосердя" у новій редакції та втрату чинності рішень 26 сесії Мелітопольської міської ради Запорізької області VII скликання від 08.12.2016 № 2/13 та 29 сесії Мелітопольської міської ради Запорізької області VII скликання від 17.02.2017 № 4/2;
1/3 Про внесення змін до рішення 29 сесії Мелітопольської міської ради Запорізької області VII скликання від 24.02.2017 № 4/25 "Про затвердження додатка до міської програми "Дитячі та спортивні майданчики м. Мелітополя";
1/4 Про затвердження міської програми "Капітальний ремонт інших об`єктів";
1/5 Про внесення змін до рішення 26 сесії Мелітопольської міської ради Запорізької області VII скликання від 08.12.2016 № 2/9 "Про затвердження міської програми "Фенілкетонурія";
1/6 Про затвердження міської програми Надання шефської допомоги військовим частинам Збройних Сил України та Національної гвардії України;
1/7 Про затвердження міської програми "Поповнення статутного капіталу КП "Водоканал" ММР ЗО";
1/8 Про затвердження міської програми "Придбання матеріалів для монтажу водомірного вузла КП "Водоканал" ММР ЗО";
1/9 Про погодження інвестиційної програми комунального підприємства "Водоканал" Мелітопольської міської ради Запорізької області на 2017 рік;
1/10 Про затвердження міської програми "Впровадження енергозберігаючих заходів на об`єктах теплопостачання міста Мелітополя";
1/11 Про погодження інвестиційної програми товариства з обмеженою відповідальністю "Мелітопольські теплові мережі" на 2017 рік;
1/12 Про затвердження міської програми "Заходи з припинення юридичних осіб комунальної власності територіальної громади м. Мелітополя, які підлягають ліквідації";
1/13 Про затвердження міської програми "Матеріально-технічне забезпечення Мелітопольського МВ УСБУ в Запорізькій області";
1/14 Про затвердження Програми соціально-економічного і культурного розвитку міста Мелітополя на 2017 рік;
1/18 Про затвердження міської програми "Громадський порядок";
1/19 Про внесення змін до рішення 26 сесії Мелітопольської міської ради Запорізької області VII скликання від 20.12.2016 №2/63 "Про затвердження міської програми "Утримання та благоустрій території Мелітопольського міського парку культури і відпочинку ім. Горького";
1/20 Про затвердження міської програми "Шана ветерану";
2. Про внесення змін до рішення 26 сесії Мелітопольської міської ради VIІ скликання від 21.12.2016 № 5 "Про міський бюджет на 2017 рік";
3. Про встановлення ліміту використання води;
4. Про ліквідацію Мелітопольської вечірньої (змінної) школи № 1 Мелітопольської міської ради Запорізької області;
5. Про внесення змін до рішення 26 сесії Мелітопольської міської ради Запорізької області VІI скликання від 15.12.2016 № 3 "Про затвердження плану діяльності з підготовки проектів регуляторних актів Мелітопольської міської ради Запорізької області на 2017 рік";
6. Про здійснення державної регуляторної політики виконавчим комітетом Мелітопольської міської ради у 2016 році;
7. Про затвердження Статуту Мелітопольської загальноосвітньої школи II-III ступенів № 28 Запорізької області Міністерства освіти і науки України у новій редакції та втрату чинності рішення виконавчого комітету Мелітопольської міської ради Запорізької області від 12.08.2004 № 196/2;
8/1 Про передачу житлового будинку по бульвару 30-річчя Перемоги, 26 з балансу КП "Житломасив" Мелітопольської міської ради на баланс ОСББ " 30-річчя Перемоги, 26";
8/2 Про передачу житлових будинків, лічильників обліку теплової енергії "Січ-М" по вул. Героїв України, 39, 41 з балансу КП "Житломасив" Мелітопольської міської ради на баланс ОСББ "Соняшник-39, 41";
8/3 Про передачу житлових будинків по бульвару 30-річчя Перемоги, 2, 4, 6 з балансу КП "Житломасив" Мелітопольської міської ради на баланс ОСББ "Уютний дворік";
8/4 Про передачу житлового будинку по вул. Гагаріна, 1 з балансу КП "Житломасив" Мелітопольської міської ради на баланс ОСББ "Восток-2016";
8/5 Про передачу житлового будинку по вул. Шмідта, 17 з балансу КП "Житломасив" Мелітопольської міської ради в управління ОСББ "Старт 17";
8/6 Про передачу житлового будинку по вул. Шмідта, 40 з балансу КП "Житломасив" Мелітопольської міської ради в управління ОСББ "Шмідта 40";
8/7 Про передачу житлового будинку по вул . Гетьманській, 127 з балансу КП "Житломасив" Мелітопольської міської ради в управління ОСББ "Лідер 127";
8/8 Про передачу житлового будинку по вул . Гагаріна, 3 з балансу КП "Житломасив" Мелітопольської міської ради в управління ОСББ "Гагарінське-3";
8/9 Про передачу житлового будинку по вул. Брів-ла-Гайард, 6 з балансу КП "Житломасив" Мелітопольської міської ради в управління ОСББ "Арат";
8/10 Про передачу житлового будинку по вул. Дружби, 226 з балансу КП "Житломасив" Мелітопольської міської ради в управління ОСББ "Будинок дружби";
8/11 Про передачу житлового будинку по проспекту 50-річчя Перемоги, 39 з балансу КП "Житломасив" Мелітопольської міської ради в управління ОСББ "Оріон-39";
8/12 Про передачу житлового будинку по вул . Казарцева, 12 з балансу КП "Житломасив" Мелітопольської міської ради в управління ОСББ " 12-й Щасливий" ;
8/13 Про клопотання щодо передачі нерухомого майна по вул. Чернишевського, 37 зі спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Запорізької області до комунальної власності територіальної громади м. Мелітополь Запорізької області;
8/14 Про затвердження результатів продажу об`єктів комунальної власності;
9. Про внесення змін до Положення про відділ державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Мелітопольської міської ради Запорізької області, затвердженого рішенням 16 сесії Мелітопольської міської ради Запорізької області VІІ скликання від 30.09.2016 № 8/5 "Про створення відділу державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Мелітопольської міської ради Запорізької області";
10. Про затвердження структури та чисельності Мелітопольської міської ради Запорізької області та її виконавчих органів, та втрату чинності рішення 29 сесії Мелітопольської міської ради Запорізької області VІІ скликання від 24.02.2017 № 5;
11. Про затвердження складу виконавчого комітету Мелітопольської міської ради Запорізької області;
12. Про Регламент Мелітопольської міської ради Запорізької області VIІ скликання;
13. Про затвердження Положення про постійні депутатські комісії Мелітопольської міської ради Запорізької області VIІ скликання та втрату чинності рішення 27 сесії Мелітопольської міської ради Запорізької області VІІ скликання від 15.12.2016 № 1;
14. Про утворення постійних депутатських комісій Мелітопольської міської ради Запорізької області VІІ скликання та затвердження голів, кількісного і персонального складу;
15. Про призначення на посаду директора КП "ТРК "Мелітополь";
16. Про внесення змін до рішення 26 сесії Мелітопольської міської ради Запорізької області VІI скликання від 16.12.2016 № 2/40 "Про затвердження Комплексної міської програми Сприяння розвитку підприємництва в місті Мелітополі Запорізької області на 2017-2018 роки".
Позовні вимоги вмотивовані тим, що відповідачами допущено порушення вимог чинного законодавства та регламенту при проведенні пленарних засідань 31 сесії Мелітопольської міської ради Запорізької області VII скликання від 27.04.2017 та 17.05.2017, які відбувались в присутності лише 21 депутата, які мали депутатські повноваження та міського голови. Всупереч діючому законодавству про місцеве самоврядування, за відсутності кворуму будь-яке пленарне засідання сесії міської ради, в тому числі проведене 27.04.2017 та 17.05.2017, є не повноважним. Прийняті рішення на пленарних засіданнях 31 сесії ради 27.04.2017 та 17.05.2017 за № 1/1-16 є протиправними. Позивач зазначає, що дії Мелітопольського міського голови Мінька С. А. по відкриттю, веденню та закриттю неповноважних засідань сесій є протиправними. Вважає, що дії відповідачів направлені на обмеження позивача в праві користування ухвальним голосом з усіх питань, що розглядались на пленарних засіданнях ради 27.04.2017 та 17.05.2017, до складу якої він входить, не розглянуто проект рішення який позивачем був поданий, чим порушуються права та обов`язки, визначені Законом України "Про статус депутатів місцевих рад".
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Мелітопольський міськрайонний суд Запорізької області рішенням від 08.02.2019 адміністративний позов задовольнив повністю.
Судове рішення першої інстанції мотивовано тим, що позивача протиправно позбавлено права офіційно представляти виборців; пропонувати питання для розгляду їх радою; вносити пропозиції і зауваження до порядку денного засідань ради, порядку розгляду обговорюваних питань та їх суті; вносити на розгляд ради поправки до проектів рішень; висловлюватися щодо персонального складу утворюваних радою органів і кандидатур посадових осіб, які обираються, призначаються або затверджуються радою; брати участь у дебатах, звертатися із запитами, ставити запитання доповідачам, співдоповідачам, головуючому на вищенаведених двох засіданнях, оскільки відсутні докази належного його повідомлення про проведення 27.04.2017 та 17.05.2017 пленарних засідань. Крім того, суд дійшов висновку, що дії Мелітопольського міського голови Мінька С. А. по відкриттю, веденню та закриттю пленарних засідань міської ради 27.04.2017 та 17.05.2017 не відповідають статті 46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та регламенту Мелітопольської міської ради Запорізької області VI скликання, оскільки з протоколу № 31 засідання Мелітопольської міської ради Запорізької області VII скликання встановлено, що міським головою не вживалось дій щодо виклику відсутніх депутатів та не переносились на іншу встановлену дату пленарні засідання 27.04.2017 та 17.05.2017 з причин недостатньої кількості депутатів. Також, суд зазначив, що відповідачами не надано належних та достовірних доказів правомірності прийнятих на 31 сесії Мелітопольської міської ради Запорізької області VII скликання 27.04.2017 та 17.05.2017 рішень за відсутністю кворуму. Відповідачами не аргументовано, з яких причин не було розглянуто проект рішення позивача № 12 "Про затвердження регламенту Мелітопольської міської ради Запорізької області VII скликання", тому суд дійшов висновку, що неповноважність пленарних засідань 31 сесії Мелітопольської міської ради Запорізької області VII скликання 27.04.2017 та 17.05.2017, прийняття рішень з порушенням Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", регламенту ради, унеможливлює продовження дії прийнятих рішень через відсутність на те правових підстав.
Третій апеляційний адміністративний суд постановою від 28.08.2019 рішення Мелітопольського міськрайонного суду Запорізької області від 08.02.2019 скасував та прийняв нове, яким в задоволенні позову відмовив.
Судове рішення апеляційної інстанції мотивовано тим, що депутат ради законодавчо не наділений правом здійснювати представництво інтересів територіальної громади в судах. Нормами чинного законодавства для депутата встановлений особливий спосіб впливу як на прийняття рішень органом місцевого самоврядування, так і на життя мешканців відповідної адміністративно-територіальної одиниці. Суд зазначає, що відповідно до Закону України "Про місцеве самоврядування" саме відповідні ради, а не окремі депутати є представницькими органами місцевого самоврядування, які представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами. Суд дійшов висновку про відсутність правових підстав для задоволення позову у зв`язку з відсутністю у позивача як депутата міської ради повноважень для звернення з позовом до суду у цій справі.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, позивач подав касаційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції. В обґрунтування вимог касаційної скарги вказує на те, що оскаржувані засідання сесій були проведені неповноважним складом міської ради за наявності лише 21 депутата і його не повідомлено про проведення цих засідань. Наголошує на тому, що проведення засідань сесії без офіційного повідомлення його як депутата Мелітопольської міської ради Запорізької області про таке проведення та обмеження щодо користування правом ухвального голосу порушує його законно надані права саме як депутата міської ради, що є підставою для їх захисту в судовому порядку. Вважає, що судом апеляційної інстанції однобічно встановлювались обставини справи.
Позиція інших учасників справи
Мелітопольська міська рада Запорізької області у відзиві на касаційну скаргу просить залишити її без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.
Мелітопольський міський голова Мінько С. А. відзиву на касаційну скаргу не надав.
Треті особи заяв про приєднання до касаційної скарги позивача або відзивів на неї не надали.
Рух касаційної скарги
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 23.09.2019 відкрив касаційне провадження за скаргою депутата Мелітопольської міської ради Запорізької області ОСОБА_1. на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 28.08.2019.
Ухвалою від 31.01.2020 Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду зазначену адміністративну справу призначив до розгляду в порядку письмового провадження.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Як встановлено судами попередніх інстанцій, загальний склад Мелітопольської міської ради Запорізької області VII скликання складає 42 депутати.
Відповідно до постанови Мелітопольської міської виборчої комісії від 30.10.2015 № 127 "Про реєстрацію депутатів Мелітопольської міської ради Запорізької області" ОСОБА_1 було зареєстровано депутатом Мелітопольської міської ради VII скликання.
Згідно з протоколом № 31 засідання Мелітопольської міської ради Запорізької області VII скликання 30.03.2017 оголошено засідання чергової сесії міської ради відкритим. Присутніх 35 депутатів міської ради. Оголошено перерву без визначення наступної дати.
05.04.2017 та 19.04.2017 відбулось продовження 31 сесії міської ради. Дані щодо реєстрації присутніх депутатів в матеріалах справи відсутні. Оголошено перерву без визначення наступної дати.
27.04.2017 та 17.05.2017 в приміщені Мелітопольської міської ради за адресою: м. Мелітополь, вул. М. Грушевського, 5, були проведені два пленарні засідання тридцять першої сесії Мелітопольської міської ради Запорізької області VII скликання.
27.04.2017 на пленарному засіданні 31 сесії Мелітопольської міської ради VII скликання було обрано секретаріат, лічильну комісію, затверджено порядок денний. Серед питань порядку денного під номером 12 був внесений проект рішення позивача "Про затвердження Регламенту Мелітопольської міської ради Запорізької області VII скликання" в редакції, розробленою позивачем. З питань порядку денного було проголосовано за всі проекти рішень разом зі змінами, крім проектів рішень №№ 5, 9, 10, 11 та проекту рішення № 12, автором якого був позивач. У протоколі пленарного засідання 27.04.2017 міської ради наведенні рішення, які затвердженні. Головуючим (відповідачем по справі) оголошено перерву без визначення наступної дати.
17.05.2017 на пленарному засіданні 31 сесії Мелітопольської міської ради Запорізької області VII скликання було до внесено до порядку денного проекти рішень: про затвердження структури та чисельності Мелітопольської міської ради Запорізької області та її виконавчих органів, та втрату чинності рішення 29 сесії Мелітопольської міської ради Запорізької області VІІ скликання від 24.02.2017 № 5; про затвердження складу виконавчого комітету Мелітопольської міської ради Запорізької області; про Регламент Мелітопольської міської ради Запорізької області VIІ скликання; про затвердження Положення про постійні депутатські комісії Мелітопольської міської ради Запорізької області VIІ скликання та втрату чинності рішення 27 сесії Мелітопольської міської ради Запорізької області VІІ скликання від 15.12.2016 №1; про утворення постійних депутатських комісій Мелітопольської міської ради Запорізької області VІІ скликання та затвердження голів, кількісного і персонального складу; про призначення на посаду директора КП "ТРК "Мелітополь"; про внесення змін до рішення 26 сесії Мелітопольської міської ради Запорізької області VІI скликання від 16.12.2016 № 2/40 "Про затвердження Комплексної міської програми "Сприяння розвитку підприємництва в місті Мелітополі Запорізької області на 2017-2018 роки".