ПОСТАНОВА
Іменем України
03 лютого 2020 року
Київ
справа №640/20866/18
адміністративне провадження №К/9901/22266/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Стеценка С.Г.,
суддів Рибачук А. І., Тацій Л. В.,
провівши попередній розгляд адміністративної справи за позовом Публічного акціонерного товариства по газопостачанню та газифікації "Волиньгаз" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, треті особи: Державна регуляторна служба України, Міністерство енергетики та вугільної промисловості України про визнання протиправною та скасування постанови від 23.11.2018 №1488, касаційне провадження у якій відкрито за касаційною скаргою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 15.05.2019 (головуючий суддя Літвінова А. В.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 24.07.2019 (головуючий суддя Літвіна Н. М., судді: Сорочко Є. О., Федотов І. В.),
В С Т А Н О В И В:
I. Короткий зміст позовних вимог
1. У листопаді 2018 року Публічне акціонерне товариство по газопостачанню та газифікації "Волиньгаз" (далі - ПАТ "Волиньгаз", Товариство, позивач) звернулося з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі -Комісія, НКРЕКП, відповідач), треті особи: Державна регуляторна служба України (далі - ДРС України), Міністерство енергетики та вугільної промисловості України (далі - Міненергетики, Міністерство), у якому просило: визнати протиправною та нечинною постанову НКРЕКП від 23.11.2018 №1488 "Щодо заборони ПАТ "Волиньгаз" приводити об`єми використаного природного газу побутовими споживачами до стандартних умов при здійсненні комерційних розрахунків за використаний природний газ побутовими споживачами" (далі - спірна постанова, постанова НКРЕКП від 23.11.2018 №1488).
2. Вимоги позовної заяви обґрунтовувались тим, що Публічне акціонерне товариство по газопостачанню та газифікації "Волиньгаз" цілком правомірно та обґрунтовано при здійсненні обліку природного газу, використаного побутовими споживачами, приводило об`єми природного газу до стандартних умов для здійснення комерційних розрахунків за використаний природний газ побутовими споживачами. Також, позивач наголошував на порушенні відповідачем процедури прийняття оскаржуваного рішення, оскільки останній є регуляторним актом, для якого існує особлива процедура оприлюднення.
II. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 15.05.2019, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 24.07.2019, позов задоволено. Визнано протиправною та скасовано постанову НКРЕКП від 23.11.2018 №1488.
4. Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що відповідачем не наведено достатніх правових підстав для заборони позивачу приводити об`єми використаного природного газу побутовими споживачами до стандартних умов при здійсненні комерційних розрахунків за природний газ, а відтак і для прийняття спірної постанови.
III. Короткий зміст вимог касаційної скарги, узагальнені доводи особи, яка її подала, а також узагальнений виклад позиції інших учасників справи
5. Не погодившись із наведеними вище судовими рішеннями відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати в задоволенні позову відмовити.
6. В обґрунтуванні касаційної скарги відповідач наполягає на незаконності та необґрунтованості оскаржуваних судових рішень, оскільки суди першої та апеляційної інстанцій, вирішуючи цей спір, належним чином не дослідили обставини цієї справи і не надали їм відповідної оцінки, а також неправильно застосували норми Кодексу газорозподільних систем, затвердженим постановою НКРЕКП від 30.09.2015 №2494 (далі - Кодекс ГРС). Зокрема, згідно з позицією скаржника, суди необґрунтовано відхилили його доводи, що Кодекс ГРС, стосовно приведення до стандартних умов застосовується виключно при здійсненні перерахунків об`ємів природного газу з кубічних метрів в енергетичні одиниці.
7. Крім того, на думку скаржника судами першої та апеляційної інстанцій не було досліджено, що нормами Кодексу ГРС не передбачено застосування позивачем об`ємів природного газу, приведених до стандартних умов, при проведенні комерційних розрахунків (тобто нібито не передбачають застосування таких об`ємів при оплаті споживачами послуг за газопостачання).
8. У відзиві на касаційну скаргу позивач просить відмовити у її задоволенні, а оскаржувані судові рішення залишити без змін, оскільки вважає, що такі є законними та обґрунтованими, в той час як наведені відповідачем доводи не свідчать про наявність підстав для їх скасування.
IV. Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи
9. У серпні 2019 року в автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстрована зазначена касаційна скарга.
10. Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено колегію суддів для розгляду цієї справи у складі головуючого судді (судді - доповідача) Стеценка С. Г., суддів Рибачука А. І., Тацій Л. В.
11. Ухвалою Верховного Суду від 13.08.2019 відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
12. У грудні 2019 року до Верховного Суду неодноразово надходили клопотання позивача, у яких останній просив прискорити розгляд цієї справи.
13. Колегія суддів звертає увагу, що, як зазначено у статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), однією з основних засад (принципів) адміністративного судочинства є, зокрема, розумність строків розгляду справи судом.
14. Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у своїх рішеннях неодноразово наголошував на важливості вищезгаданого принципу і його роль для дотримання процесуальних прав та інтересів учасників справ. При цьому, у справі "Циммерман і Штайнер проти Швейцарії" (п. 29 рішення ЄСПЛ від 13 липня 1981 року) ЄСПЛ зазначив, що тимчасове нагромадження невирішених справ не призводить до відповідальності Договірної держави, якщо вона оперативно вживає заходів для подолання такої надзвичайної ситуації. До методів, які визнані як тимчасово доцільні, ЄСПЛ відніс встановлення певної черговості розгляду справ, яка залежить не тільки від дати порушення справи в суді, а й ступеня її терміновості, важливості та, зокрема, з`ясування, яке значення для даної особи(осіб)має вирішення справи.
15. Ураховуючи клопотання учасника справи про прискорення розгляду цієї справи в касаційному порядку, та з метою дотримання основоположних принципів КАС України і правових висновків ЄСПЛ, Верховний Суд у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду ухвалою від 21.01.2020 постановив провести попередній касаційний розгляд цієї справи 29.01.2020.
V. Стислий виклад обставин справи, встановлених судами першої та апеляційної інстанцій
16. Як встановлено судами попередніх інстанцій, відповідно до приписів статті 4 Закону України від 09.04.2015 №329-VIII "Про ринок природного газу" (далі - Закон №329-VIII) та статті 17 Закону України від 22.09.2016 №1540-VIII "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" (далі - Закон №1540-VIII), у зв`язку із зверненнями споживачів природного газу та з метою захисту їх прав, прийняла постанову від 23.11.2018 №1488, якою: заборонено Публічному акціонерному товариству по газопостачанню та газифікації "Волиньгаз" при здійсненні обліку природного газу, використаного побутовими споживачами, приводити об`єми природного газу до стандартних умов для здійснення комерційних розрахунків за використаний природний газ побутовими споживачами; у разі приведення у жовтні 2018 року Публічним акціонерним товариством по газопостачанню та газифікації "Волиньгаз" об`ємів використаного природного газу побутовими споживачами до стандартних умов Публічному акціонерному товариству по газопостачанню та газифікації "Волиньгаз" необхідно здійснити за жовтень 2018 року перерахунок об`єму споживання (розподілу) природного газу по об`єктах побутових споживачів відповідно до фактичних показань лічильників природного газу.
17. Вважаючи протиправною названу вище постанову НКРЕКП, ПАТ "Волиньгаз" звернулось до суду з даним позовом.
VI. Позиція Верховного Суду
18. Відповідно до частин першої - третьої статті 1 Закону №1540-VIII НКРЕКП є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг. Регулятор (НКРЕКП) є юридичною особою публічного права, має відокремлене майно, що є державною власністю, рахунки в органах, що здійснюють казначейське обслуговування бюджетних коштів, печатку із зображенням Державного Герба України та своїм найменуванням. Роботу Регулятора забезпечують його центральний апарат і територіальні органи.
19. Згідно зі статтею 3 Закону №1540-VIII Комісія здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України. Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: 1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані Регулятору законом; 2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; 3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом; 4) державного контролю та застосування заходів впливу; 5) використання інших засобів, передбачених законом.
20. Основними завданнями Комісії (Регулятора) є: 1) забезпечення ефективного функціонування та розвитку ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 2) сприяння ефективному відкриттю ринків у сферах енергетики та комунальних послуг для всіх споживачів і постачальників та забезпечення недискримінаційного доступу користувачів до мереж/трубопроводів; 3) сприяння інтеграції ринків електричної енергії, природного газу України з відповідними ринками інших держав, зокрема в рамках Енергетичного Співтовариства, співпраці з Радою регуляторів Енергетичного Співтовариства, Секретаріатом Енергетичного Співтовариства та національними регуляторами енергетики інших держав; 4) забезпечення захисту прав споживачів товарів, послуг у сферах енергетики та комунальних послуг щодо отримання цих товарів і послуг належної якості в достатній кількості за обґрунтованими цінами; 5) сприяння транскордонній торгівлі електричною енергією та природним газом, забезпечення інвестиційної привабливості для розвитку інфраструктури; 6) реалізація цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг; 7) сприяння впровадженню заходів з енергоефективності, збільшенню частки виробництва енергії з відновлюваних джерел енергії та захисту навколишнього природного середовища; 8) створення сприятливих умов для залучення інвестицій у розвиток ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 9) сприяння розвитку конкуренції на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг; 10) інші завдання, передбачені законом.
21. Частинами першою, другою статті 14 Закону №1540-VIII визначено, що засідання Регулятора є основною формою його роботи як колегіального органу. Порядок організації роботи Регулятора, зокрема проведення його засідань, визначається регламентом, що затверджується Регулятором, та підлягає оприлюдненню на його офіційному веб-сайті. Засідання Регулятора проводяться у формі відкритих слухань. На відкритих слуханнях розглядаються всі питання, розгляд яких належить до повноважень Регулятора, крім питань, що містять таємну інформацію. У разі розгляду Регулятором питання, що містить таємну інформацію, порядок доступу до якої регулюється законом, Регулятор приймає рішення про розгляд такого питання в режимі закритого слухання.
22. Відповідно до частини першої статті 15 Закону №1540-VIII підготовка проектів рішень Регулятора, що мають ознаки регуляторних актів відповідно до Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", здійснюється у порядку, визначеному цим Законом.
23. При цьому, за визначенням, наведеним у статті 1 Закону України від 11.09.2003 №1160-IV "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" (далі - Закон №1160-IV), регуляторний акт - це: прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання; прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.
24. З аналізу зазначених вище законодавчих положень убачається, що оскаржувана постанова НКРЕКП від 23.11.2018 №1488 не є регуляторним актом, оскільки положення даної постанови не спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання.
25. Крім того, вказана постанова, хоча і направлена на неодноразове застосування, однак не скасовує, не встановлює та не змінює норми права, а направлена, у свою чергу, стосовно конкретно визначеної особи - ПАТ "Волиньгаз".
26. Таким чином, спірна постанова Комісії є актом індивідуальної дії у розумінні пункту 19 частини першої статті 4 КАС України.
27. Відповідно до статті 17 Закону №1540-VIII для ефективного виконання завдань державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг НКРЕКП, зокрема, приймає обов`язкові до виконання рішення з питань, що належать до його компетенції, а також забезпечує захист прав та законних інтересів споживачів товарів (послуг), які виробляються (надаються) суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, розгляд звернень таких споживачів та регулювання спорів, надання роз`яснень з питань застосування нормативно-правових актів Комісії.
28. Також, НКРЕКП має право приймати рішення з питань, що належать до його компетенції, які є обов`язковими до виконання; вимагати від операторів газотранспортної та газорозподільчих систем за необхідності змінювати умови і положення, у тому числі тарифи або методики, з метою забезпечення їх пропорційності і застосування на недискримінаційній основі.
29. Як убачається з матеріалів справи, підставою для прийняття НКРЕКП оскаржуваної постанови слугував її висновок, що позивач з жовтня 2018 року здійснював нарахування обсягів, які враховують різницю у приведенні до стандартних умов, та в середньому склали 1-1,5 відсотки від обсягу фактичного споживання згідно з показами засобів обліку. Тобто, за позицією відповідача, покриття об`єктивної різниці у вимірах природного газу здійснюється за рахунок тарифу, а отже і стягнення додаткових плат із побутових споживачів є неправомірним, оскільки такі витрати вже включені у тариф позивача та сплачуються побутовими споживачами.
30. З цього приводу колегія суддів вважає за необхідне зазначити таке.
31. Відповідно до пунктів 1.1- 1.5 наказу Міненергетики від 23.11.2011 №737 "Про визначення розмірів нормативних втрат і виробничо-технологічних витрат природного газу в газорозподільних мережах", річні обсяги НВ і ВТВ природного газу в газорозподільних мережах розраховуються відповідно до Методик №264 та №595.
32. При цьому, згідно з вказаними методиками газорозподільні підприємства самостійно розраховують річні обсяги НВ і ВТВ природного газу на календарний рік та не пізніше ніж за 2 місяці до початку року подають їх на затвердження до Міністерства енергетики та вугільної промисловості України.
33. На підставі даних, отриманих від газорозподільних підприємств щодо розрахованих річних обсягів НВ і ВТВ природного газу, Міністерство енергетики та вугільної промисловості України впродовж місяця затверджує щодо кожного газорозподільного підприємства розміри НВ і ВТВ природного газу в газорозподільних мережах на наступний календарний рік.