ПОСТАНОВА
Іменем України
31 січня 2020 року
Київ
справа №461/2034/17
адміністративне провадження №К/9901/2601/17
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Кашпур О.В.,
суддів - Радишевської О.Р., Уханенка С.А.
розглянув у попередньому судовому засіданні за наявними у справі матеріалами в касаційній інстанції адміністративну справу №461/2034/17
за позовом Громадської організації "Розвиток Громади" до Львівської міської ради про визнання нечинними окремих положень рішення, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Львівської міської ради на постанову Галицького районного суду м. Львова від 17 травня 2017 року, прийняту в складі головуючого судді Волоско І.Р., та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 18 вересня 2017 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого Шинкар Т.І., суддів Пліша М.А., Ільчишин Н.В.
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог
1. У березні 2017 року Громадська організація "Розвиток Громади" звернулася до суду з позовом, в якому просила визнати нечинними положення Регламенту Львівської міської ради, прийняті ухвалою Львівської міської ради №1563 від 02.03.2017 "Про внесення змін до ухвал міської ради від 17.03.2016 №260 "Про Регламент Львівської міської ради 7-го скликання" та від 10.11.2016 №1185 "Про порядок виступів на пленарних засіданнях Львівської міської ради", а саме: "пункт 4. статті 3"; "пункт 4.1. статті 3"; "пункт 4.1.1. статті 3"; "пункт 4.1.2. статті 3"; "пункт 4.1.3. статті 3"; "пункт 4.2. статті 3"; "пункт 4.3. статті 3"; "пункт 5 статті 3".
2. На обґрунтування позовних вимог посилалась на те, що оскаржувані положення Регламенту Львівської міської ради 7-го скликання є протиправними та такими, що обмежують права членів територіальної громади м. Львова та представників масової інформації на участь в місцевому самоврядуванні, а також прийнятими поза межами повноважень, встановлених законом для органу місцевого самоврядування.
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
3. Постановою Галицького районного суду м. Львова від 17 травня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 18 вересня 2017 року, позов задоволено повністю: визнано нечинними положення Регламенту Львівської міської ради, прийняті ухвалою Львівської міської ради №1563 від 02.03.2017 "Про внесення змін до ухвал міської ради від 17.03.2016 №260 "Про Регламент Львівської міської ради 7-го скликання" та від 10.11.2016 №1185 "Про порядок виступів на пленарних засіданнях Львівської міської ради"", а саме: "пункт 4. статті 3"; "пункт 4.1. статті 3"; "пункт 4.1.1. статті 3"; "пункт 4.1.2. статті 3"; "пункт 4.1.3. статті 3"; "пункт 4.2. статті 3"; "пункт 4.3. статті 3"; "пункт 5 статті 3".
4. Задовольняючи позовні вимоги, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що оскаржувані положення Регламенту Львівської міської ради, прийняті ухвалою Львівської міської ради №1563 від 02.03.2017 "Про внесення змін до ухвал міської ради від 17.03.2016 року №260 "Про Регламент Львівської міської ради 7-го скликання" та від 10.11.2016 №1185 "Про порядок виступів на пленарних засіданнях Львівської міської ради", встановлюють певні обмеження доступу до сесій та прийняті без належної правової підстави з порушенням спеціально-дозвільного принципу діяльності ради, вимог Конституції та законів України.
ІІІ. Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. Не погоджуючись із постановою Галицького районного суду м. Львова від 17 травня 2017 року та ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 18 вересня 2017 року, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, Львівська міська рада подала касаційну скаргу.
6. Відповідач у касаційній скарзі просить скасувати зазначені судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та прийняти нове судове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.
Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами першої та апеляційної інстанцій не враховано, що позивачем не наведено жодних доводів про наявність порушеного права внаслідок винесення відповідачем спірної ухвали. Зазначає, що оскаржувана ухвала прийнята у зв`язку з початком роботи системи подання та оприлюднення декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування та фактично з метою захисту депутатів та посадових осіб міської ради від протиправних посягань, які пов`язані із здійсненням повноважень та основних завдань, а також від перешкоджання у виконанні ними службових обов`язків, зокрема під час засідання сесії Львівської міської ради.
IV. Позиція інших учасників справи
7. Громадська організація "Розвиток Громади" подала до суду відзив на касаційну скаргу, в якому просить відмовити у задоволення касаційної скарги, а судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій залишити без змін.
V. Рух справи в суді касаційної інстанції
8. Ухвалою Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 28 грудня 2017 року відкрито касаційне провадження за скаргою Львівської міської ради на постанову Галицького районного суду м. Львова від 17 травня 2017 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 18 вересня 2017 року.
9. За результатом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями справу передано 06 червня 2019 року для розгляду колегії суддів у складі: Кашпур О.В. (головуючого судді), Радишевській О.Р., Уханенку С.А на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду Н.Богданюк від 06 червня 2019 року №640/0/78-19.
10. Ухвалою Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 16 серпня 2019 року касаційну скаргу Львівської міської ради прийнято до провадження.
11. Ухвалою Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 30 січня 2020 року справу призначено до розгляду в попередньому судовому засіданні за наявними у справі матеріалами в касаційній інстанції на 31 січня 2020 року.
VI. Стислий виклад обставин, установлених судами першої та апеляційної інстанцій
12. Як установлено судами першої та апеляційної інстанцій та вбачається з матеріалів справи, 02.03.2017 на черговому пленарному засіданні 6-ї сесії Львівської міської ради 7-го скликання прийнято рішення про внесення змін до ухвал Львівської міської ради від 17.03.2016 №260 "Про Регламент Львівської міської ради 7-го скликання" та від 10.11.2016 №1185 "Про порядок виступів на пленарних засіданнях Львівської міської ради", якими було визначено порядок участі громадян, членів територіальної громади м. Львова, представників засобів масової інформації у місцевому самоврядуванні, а саме: порядок доступу (можливість присутності) до пленарного засідання та порядок виступів на пленарних засіданнях Львівської міської ради.
13. В ухвалі 6-ї сесії Львівської міської ради 7-го скликання від 02.03.2017 №1563 зазначено, що у зв`язку з початком роботи системи подання та оприлюднення декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, відповідно до Закону України "Про запобігання корупції" та з метою забезпечення можливості опрацювання звернень членів територіальної громади м. Львова, які бажають виступити на пленарному засіданні, пункт 4 статті 3 Ухвали міської ради від 17.03.2016 №260 "Про Регламент Львівської міської ради 7-го скликання" викладено у новій редакції: " 4. На пленарне засідання Ради можуть бути запрошені особи та почесні гості. Головуючий на пленарному засіданні повідомляє про запрошених осіб та почесних гостей. Члени територіальної громади м. Львова мають право бути присутніми на пленарних засіданнях Ради у порядку, встановленому цим Регламентом. Право членів територіальної громади м. Львова та представників засобів масової інформації бути присутніми на пленарному засіданні може бути обмежено у разі відсутності вільних місць, у разі відмови особи, яка бажає бути присутньою на засіданні, представити документи, що посвідчують її особу (паспорт, посвідчення журналіста, посвідчення водія, військовий квиток, пенсійне посвідчення), та зареєструватися у журналі присутніх на засіданні або відповідно до законодавства України в інтересах нерозголошення конфіденційної інформації про особу, державної чи іншої таємниці, що охороняється законами України". 4.1. Першочергове право бути присутнім на пленарному засіданні надається членам територіальної громади м. Львова з врахуванням наступної пріоритетності: 4.1.1. Членам територіальної громади м. Львова, які бажають виступити на пленарному засіданні та подали своє звернення у відповідності до встановленого Радою порядку. 4.1.2. Членам територіальної громади м. Львова, за зверненнями яких на пленарному засіданні заплановано розгляд проектів актів індивідуальної дії та які повідомили секретаріат Ради про своє бажання бути присутніми на пленарному засіданні не пізніше ніж за 48 годин до пленарного засідання. 4.1.3. Членам територіальної громади м. Львова, які повідомили секретаріат Ради про своє бажання бути присутніми на пленарному засіданні не пізніше ніж за 48 годин до пленарного засідання. 4.2. Секретаріат Ради не пізніше ніж за 12 годин до пленарного засідання оприлюднює на інформаційному порталі депутатів Ради інформацію про кількість місць, зарезервованих згідно із зверненнями членів територіальної громади м. Львова, та наявність вільних місць для членів територіальної громади м. Львова. 4.3. У разі відсутності місць, невідповідності звернень членів територіальної громади м. Львова встановленому Радою порядку чи в інших передбачених цим Регламентом або відповідним рішенням Ради випадках секретаріат Ради інформує осіб, які бажають бути присутні на пленарному засіданні, про відсутність такої можливості".
14. Також викладено у новій редакції пункт 5 статті 3 Ухвали від 17.03.2016 № 260: " 5. Місця для журналістів і технічних працівників засобів масової інформації, посадових осіб виконавчих органів Ради, органів державної влади, правоохоронних органів, запрошених осіб, почесних гостей та присутніх членів територіальної громади м. Львова визначає секретаріат Ради".
15. Вважаючи вказані положення протиправними, незаконними та такими, що обмежують права членів територіальної громади м. Львова та представників засобів масової інформації на участь у місцевому самоврядуванні, Громадська організація "Розвиток Громади" звернулась із цим позовом до суду.
16. VIІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ
17. Конституція України від 28 червня1996 року №254к/96-ВР
Частина друга статті 19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
18. Кодекс адміністративного судочинства України (у редакції, чинній до 15.12.2017)
Частина друга статті 2. До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
Частина третя статті 2. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5)добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
19. Конституція України, від 28.06.1996, №254к/96-ВР