ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
29 січня 2020 року
Київ
справа №808/594/17
адміністративне провадження №К/9901/20730/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів: Єресько Л.О., Соколов В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Запорізької обласної ради на постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 19 квітня 2017 року (суддя: Матяш О.В.) та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 21 червня 2017 року (судді: Шальєва В.А., Білак С.В. Олефіренко Н.А.) у справі за адміністративним позовом громадської організації «Запорізьке театральне товариство» до Запорізької обласної ради про визнання протиправним та скасування розпорядження,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
Громадська організація «Запорізьке театральне товариство» звернулась до Запорізького окружного адміністративного суду з позовом до Запорізької обласної ради про визнання протиправним та скасування розпорядження № 14-к від 12 січня 2017 року «Про затвердження персонального складу конкурсної комісії з проведення конкурсного добору на посаду директора комунального закладу «Запорізький академічний обласний український музично-драматичний театр імені В.Г. Магара» Запорізької обласної ради».
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що конкурсна комісія з проведення конкурсного добору на посаду директора театру сформована, як і затверджено її персональний склад, з порушенням статей 21-2, 21-3 Закону України «Про культуру», пунктів 11-15 Порядку проведення конкурсного добору керівника комунального закладу культури, що є об`єктом спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Запорізької області, затвердженого рішенням ЗОР №9 від 15 грудня 2016 року, чим порушено права і інтереси позивача, який є громадською організацією, що об`єднує театральних діячів міста Запоріжжя та Запорізької області, головною метою якої є сприяння всебічному розвитку національного театрального мистецтва.
Позивач наголошує, що порушення вищенаведених приписів законодавства полягало у тому, що конкурс мав бути оголошений не пізніше 03 грудня 2016 року, проте його оголосили 15 грудня 2016 року.
Також вказував, що до складу конкурсної комісії включено особу, яка є представником органу влади, й підлеглих їй осіб. Ці особи до початку роботи конкурсної комісії надали одному з кандидатів на посаду директора театру рекомендаційні листи, й в подальшому голосували за цього кандидата, що свідчить про упередженість цих осіб.
Окрім того, позивач вказував на втручання учасником конкурсу на посаду директора театру ОСОБА_1 в діяльність конкурсної комісії. Крім того, саме ОСОБА_1 керував загальними зборами трудового колективу театру ім. В.Г. Магара, на яких обрано представників від трудового колективу театру до комісії. Також вказував, що до жеребкування включення до складу комісії допущені громадські організації, не належні до «сфери культури відповідного функціонального спрямування». За наслідками жеребкування у складі комісії опинилися представники громадських організацій невідповідного функціонального спрямування та які мають залежність від органів влади й є підлеглими по відношенню до інших членів комісії.
Також позивач наголосив, що конкурсний добір проводився на посаду директора театру, проте, відповідно до вимог чинного законодавства, ця посада називається директор театру художній керівник. Проте, зміни до статуту театру ім. В.Г. Магара не вносилися.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій.
Постановою Запорізького окружного адміністративного суду від 19 квітня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 21 червня 2017 року, позов задоволено у повному обсязі.
Рішення судів попередніх інстанції мотивовані тим, що у склад комісії, який затверджений спірним розпорядженням, увійшли представник органу влади ОСОБА_4, особи, які за галузевою спрямованістю підпорядковані цій особі ( ОСОБА_2 .. ОСОБА_3 ), представники громадських організацій, діяльність яких, на думку судів, не пов`язана з діяльністю у сфері культури відповідного функціонального спрямування (ОСОБА_5, ОСОБА_6), а також з підстав втручання у діяльність конкурсної комісії учасника конкурсу ОСОБА_1 та можливого права заступника голови ради не видавати спірного розпорядження за наявності відповідних зауважень.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги.
Відповідач у касаційній скарзі вказує на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить оскаржувані рішення скасувати та ухвалити постанову про відмову в задоволенні позовних вимог у повному обсязі.
Скаржник зазначає, що висновки судів з урахуванням показань свідка щодо наявності факту втручання в діяльність конкурсної комісії учасником конкурсу ОСОБА_1 є необгрунтованим, оскільки на час проведення зборів трудового колективу 22 грудня 2016 року він не був учасником конкурсного добору, а конкурсна комісія не була сформована та не здійснювала будь-якої діяльності.
Скаржник зазначив, що судами не встановлено, які саме дії ОСОБА_4 розцінено як втручання у діяльність конкурсної комісії органу влади, а лише встановлено факт його членства у цій комісії. Будь-яких доказів з приводу втручання у діяльність конкурсної комісії вищезазначених осіб або упередженості членів конкурсної комісії, матеріали справи не містять.
Будь-яких доказів з приводу втручання у діяльність конкурсної комісії ОСОБА_2 , ОСОБА_3 ОСОБА_4 або упередженості членів конкурсної комісії, матеріали справи не містять. Висновки судів з цього приводу грунтуються лише на власному міркуванні, що не доведено жодними доказами.
Скаржник вказував, на необгрунтованість висноків судів попередніх інстанції з приводу невідповідності ОСОБА_5 та ОСОБА_6 вимогам, передбаченим Законом України "Про культуру", оскільки вказані члени комісії не обмежені правом участі у конкурсній комісії з підстав, передбачених частини восьмої статті 21-3 Закону України "Про культуру".
Крім того зазначив, що поняття громадської організації відповідного функціонального спрямування у сфері культури законодавством не визначено, а також законом не встановлено, що функціональне спрямування діяльності громадських організацій має бути лише театральним.
Діяльність комунального закладу «Запорізький академічний обласний український музично-драматичний театр імені В.Г. Магара» Запорізької обласної ради належить до галузі культури. Галузь культури, як встановлено Законом України "Про культуру", охоплює такі напрямки: театральне мистецтво, музичне мистецтво, діяльність аматорських колективів, діяльність національно-культурних товариств, музейна та бібліотечна справи, тощо.
Таким чином, на переконання скаржника, діяльність громадських організацій, що приймали участь у жеребкуванні підпадає під норми Закону України "Про культуру" та члени такої організації мають право участі у роботі конкурсної комісії відповідно до вимог статті 21-3 Закону України "Про культуру".
Крім того, на думку скаржника, судами помилково надано оцінку процедурі проведення зборів трудового колективу комунального закладу "Запорізький академічний обласний український музично-драматичний театр імені В.Г.Магара" Запорізької обласної ради (протокол від 22 грудня 2016 року), що не стосується спірних правовідносин, оскільки, ані Запорізька обласна рада, ані заступник голови ради, не приймали в них участі та не є суб`єктами вказаних дій.
Скаржник зазначив, що заступник голови ради не визначав осіб, які увійшли до складу конкурсної комісії та не був учасником цього процесу, а лише об`єднав обраних іншими суб`єктами осіб, шляхом видання спірного розпорядження, що не є порушенням Закону України "Про культуру".
Як зазначив скаржник, мотивувальні частини оскаржуваних рішень не місять встановлених судом фактів щодо того, чим саме оскаржуване розпорядження впливає на права та обов`язки позивача, обмежує їх або перешкоджає в реалізації, та які саме охоронювані законом інтереси позивача порушені.
Також скаржник вказував на порушення судами норм матеріального та процесуального права в частині прийняття по цій справі позову без додержання вимог, встановлених статті 106 цього Кодексу (за наявності недоліків в прохальній частині позову), та задоволення заяви позивача про зміну підстав позову, якою позивач фактично виправив допущені недоліки позовної заяви, а не змінив його підстави, що не відповідає статті 137 КАС України.
До того ж судами не враховано, що оскаржуване позивачем розпорядження прийнято одноособовим рішенням посадової особи органу місцевого самоврядування (заступником голови Запорізької обласної ради), шляхом видання розпорядчого документу, а не Запорізькою обласною радою.
На думку скаржника, Запорізька обласна рада є неналежним відповідачем, оскільки безпосередньо Запорізькою обласною радою як колегіальним органом не приймалось оскаржуваного розпорядження, яке видано головою Запорізької обласної ради.
Крім того перевірка правомірності рішення Запорізької обласної ради «Про оголошення конкурсу на посади керівників комунальних закладів культури, що є об`єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Запорізької області» від 15 грудня 2016 року № 17, є предметом розгляду іншої судової справи (справа № 808/967/17). Судом першої інстанції прийнято рішення, яким відмовлено позивачу у задоволені позовних вимог щодо визнання протиправним і скасування рішення №17 від 15 грудня 2016 року «Про оголошення конкурсу на посади керівників комунальних закладів культури, що є об`єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Запорізької області» в частині його окремих положень, що стосуються оголошення конкурсу на посаду директора комунального закладу «Запорізький академічний обласний український музично-драматичний театр імені В.Г. Магара» Запорізької обласної ради.
Зазначає, що посада «директор театру» та посада «директор театру-художній керівник» не розрізняються за кваліфікаційними вимогами, які в свою чергу були умовою для участі в оголошеному Запорізькою обласною радою конкурсі. Вважає, що в період дії контракту з директором театру Запорізька обласна рада не мала змоги оголошувати конкурс на посаду «директор театру - художній керівник» через відсутність такої посади у статуті театру. Крім того, зазначає, що Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запровадження контрактної форми роботи у сфері культури та конкурсної процедури призначення керівників державних та комунальних закладів культури» або будь-який інший правовий акт не містить приписів, які б зобов`язували Запорізьку обласну раду протягом визначеного строку здійснити дії, спрямовані на внесення змін до статуту театру.
Позиція інших учасників справи.
У відзиві на касаційну скаргу позивач просив залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін.
Рух касаційної скарги
Суддя-доповідач Вищого адміністративного суду України ухвалою від 17 липня 2017 року відкрив касаційне провадження на постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 19 квітня 2017 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 21 червня 2017 року у даній справі.
12 лютого 2018 року касаційну скаргу передано для розгляду до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
За результатом автоматизованого розподілу справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: (суддя-доповідач) Желтобрюх І.Л. (судді) Білоус О.В., Стрелець Т.Г.
За результатом повторного автоматизованого розподілу справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: (суддя-доповідач) Загороднюк А.Г. (судді), Єресько Л.О., Соколов В.М.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи.
Рішенням Запорізької обласної ради № 7 від 15 грудня 2016 року «Про оголошення конкурсу на посади керівників комунальних закладів культури, що є об`єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Запорізької області» оголошено конкурс на посади керівників комунальних закладів культури, що є об`єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Запорізької області, а саме на посаду директора театру ім. В.Г. Магара й на посаду генерального директора комунального закладу «Запорізька обласна філармонія» Запорізької обласної ради.
Рішенням № 9 від 15 грудня 2016 року Запорізької обласної ради затверджено Порядок проведення конкурсного добору керівника комунального закладу культури, що є об`єктом спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Запорізької області. Доручено голові обласної ради (особі, яка виконує його повноваження) забезпечити організацію та проведення конкурсного добору керівника комунального закладу культури, що є об`єктом спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Запорізької області, а також роботу конкурсної комісії, ухвалюючи відповідні рішення шляхом видання розпоряджень у разі, але не виключно: про оголошення конкурсу на посаду керівника комунального закладу культури, що є об`єктом спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Запорізької області; про затвердження персонального складу конкурсної комісії з проведення конкурсного добору на посаду керівника комунального закладу культури, що є об`єктом спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Запорізької області (за потреби).
Розпорядженням Запорізької обласної ради № 14-к від 12 січня 2017 року затверджено персональний склад конкурсної комісії з проведення конкурсного добору на посаду директора комунального закладу «Запорізький академічний обласний український музично-драматичний театр імені В.Г. Магара» Запорізької обласної ради».
Не погоджуючись з прийнятим розпорядженням, громадська організація «Запорізьке театральне товариство» звернулась до суду.
Релевантні джерела права й акти їх застосування.
Приписами частини другої статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини 1 статті 17 Закону України від 21 травня 1997 року №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування» відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, будуються на засадах їх підпорядкованості, підзвітності та підконтрольності органам місцевого самоврядування.
Згідно з пунктом 20 частини 1 статті 43 Закону України «Про місцеве самоврядування» виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються такі питання: вирішення в установленому законом порядку питань щодо управління об`єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад; призначення і звільнення їх керівників.
Повноваження голови обласної ради визначені частинами 6 та 7 статті 55 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» відповідно до приписів яких така особа має наступні повноваження: 1) скликає сесії ради, повідомляє депутатам і доводить до відома населення інформацію про час і місце проведення сесії ради, питання, які передбачається внести на розгляд ради, веде засідання ради; 2) забезпечує підготовку сесій ради і питань, що вносяться на її розгляд, доведення рішень ради до виконавців, організує контроль за їх виконанням; 3) представляє раді кандидатури для обрання на посаду відповідно заступника голови районної, районної у місті ради чи першого заступника, заступника голови обласної ради; вносить на затвердження ради пропозиції щодо структури органів ради, її виконавчого апарату, витрат на їх утримання; 4) вносить раді пропозиції щодо утворення і обрання постійних комісій ради; 5) координує діяльність постійних комісій ради, дає їм доручення, сприяє організації виконання їх рекомендацій; 6) організує подання депутатам допомоги у здійсненні ними своїх повноважень; 7) організує відповідно до законодавства проведення референдумів та виборів до органів державної влади і місцевого самоврядування; 8) організує роботу президії (колегії) ради (у разі її створення); 9) призначає і звільняє керівників та інших працівників структурних підрозділів виконавчого апарату ради; 10) здійснює керівництво виконавчим апаратом ради; 11) є розпорядником коштів, передбачених на утримання ради та її виконавчого апарату; 12) підписує рішення ради, протоколи сесій ради; 13) забезпечує роботу по розгляду звернень громадян та доступу до публічної інформації; веде особистий прийом громадян; 14) забезпечує гласність у роботі ради та її органів, обговорення громадянами проектів рішень ради, важливих питань місцевого значення, вивчення громадської думки, оприлюднює рішення ради; 15) представляє раду у відносинах з державними органами, іншими органами місцевого самоврядування, об`єднаннями громадян, трудовими колективами, адміністрацією підприємств, установ, організацій і громадянами, а також у зовнішніх відносинах відповідно до законодавства; 16) за рішенням ради звертається до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад у сфері їх спільних інтересів, а також повноваження районних, обласних рад та їх органів; 17) звітує перед радою про свою діяльність не менше одного разу на рік, у тому числі про виконання Закону України "Про доступ до публічної інформації", здійснення державної регуляторної політики відповідно виконавчим апаратом районної, обласної ради, районної у місті ради, а на вимогу не менш як третини депутатів - у визначений радою термін; 18) вирішує інші питання, доручені йому радою.
Голова районної, обласної, районної у місті ради в межах своїх повноважень видає розпорядження.
Відповідно до частин шостої та восьмої статті 56 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» заступник голови районної у місті, районної ради, перший заступник голови обласної ради здійснює повноваження голови відповідної ради за відсутності голови ради на підставі його розпорядження, а також у разі неможливості виконання головою ради своїх обов`язків з інших причин. Заступник голови обласної ради здійснює повноваження першого заступника голови обласної ради, у тому числі передбачені частиною шостою цієї статті, за відсутності першого заступника голови обласної ради або неможливості виконання ним своїх обов`язків з інших причин. Заступник голови обласної ради працює у раді на постійній основі. На нього поширюються вимоги щодо обмеження сумісності діяльності з іншою роботою (діяльністю), встановлені цим Законом для голови ради.
Відповідно до статті 21-2 Закону України «Про культуру» організацію та проведення конкурсного добору, а також роботу конкурсної комісії забезпечує орган управління.
Згідно з статтею 21-3 цього Закону персональний склад конкурсної комісії та зміни до нього (за потреби) затверджує своїм наказом орган управління, що проводить конкурсний добір.
Відповідно до пункту 4 розділу ІІІ Порядку проведення конкурсного добору керівника комунального закладу культури, що є об`єктом спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Запорізької області, затвердженого рішенням десятої сесії сьомого скликання Запорізької обласної ради № 9 від 15.12.2016 р., персональний склад конкурсної комісії затверджується розпорядженням голови обласної ради.
Приписами частини першої статті 71 Закону України «Про місцеве самоврядування» встановлено, що територіальні громади, органи та посадові особи місцевого самоврядування самостійно реалізують надані їм повноваження.
Частиною сьомою статті 7 Закону України «Про театри і театральну справу» від 31 травня 2005 року № 2605-IV передбачено, що установчі документи театру повинні відповідати вимогам закону щодо установчих документів для відповідної організаційної форми юридичної особи.
Стаття 19 Закону України «Про театри і театральну справу» визначає, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування спільно з іншими засновниками беруть участь у координації діяльності державних і комунальних театрів у порядку, встановленому законодавством.
Керівництво діяльністю державних та комунальних театрів у порядку, встановленому їхніми установчими документами, здійснюється директором театру - художнім керівником, з яким засновник у