ПОСТАНОВА
Іменем України
27 січня 2020 року
Київ
справа №815/2873/18
адміністративне провадження №К/9901/3963/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Мартинюк Н.М.,
суддів Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №815/2873/18
за позовом Громадської організації «Спілка юристів Одеської області»
до Фонтанської сільської ради Лиманського району Одеської області
про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити дії,
за касаційною скаргою Фонтанської сільської ради Лиманського району Одеської області
на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 16 липня 2018 року (прийняте у складі: головуючого судді Харченко Ю.В.)
і постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2018 року (прийняту у складі: головуючого судді Яковлєва О.В., суддів Градовського Ю.М., Крусяна А.В.).
УСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
Громадська організація «Спілка юристів Одеської області» (далі також - «ГО «Спілка юристів Одеської області») у червні 2018 року звернулася з адміністративним позовом до Фонтанської сільської ради Лиманського району Одеської області (далі також - «Фонтанська сільська рада»), в якому просила:
- визнати протиправними дії відповідача щодо невірного розрахунку вартості фактичних витрат на копіювання та друк, а також ненадання безкоштовно 10 сторінок відповіді на запит позивача про отримання публічної інформації від 22 березня 2018 року №601/03/18;
- зобов`язати Фонтанську сільську раду безкоштовно надати інформацію у межах, що не перевищує 10 сторінок, а також надати розрахунок вартості фактичних витрат на копіювання та друк документів на задоволення вказаного запиту.
Також позивач просив стягнути з відповідача судовий збір у розмірі 1 762 грн та витрати пов`язані з наданням професійної правничої допомоги в розмірі 7 800 грн.
В обґрунтування позовних вимог ГО «Спілка юристів Одеської області» посилається на те, що Фонтанська сільська рада порушила право позивача на отримання публічної інформації, оскільки неправильно розтлумачила норму частини другої статті 21 Закону України «Про доступ до публічної інформації», в результаті чого не надала безкоштовно перші 10 сторінок запитуваних документів і здійснила невірний розрахунок вартості фактичних витрат на копіювання та друк документів.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Одеський окружний адміністративний суд рішенням від 16 липня 2018 року позов задовольнив:
- визнав протиправними дії відповідача в частині невірного розрахунку вартості фактичних витрат на копіювання та друк, а також ненадання безкоштовно 10 сторінок відповіді на запит позивача від 22 березня 2018 року №601/03/18;
- зобов`язав Фонтанську сільську раду безкоштовно надати ГО «Спілка юристів Одеської області» інформацію в межах, що не перевищує 10 сторінок, а також розрахунок вартості фактичних витрат на копіювання та друк документів для задоволення запиту позивача від 22 березня 2018 року №601/03/18;
- стягнув за рахунок бюджетних асигнувань відповідача на користь позивача судові витрати по сплаті судового збору у загальному розмірі 1 762 грн.
Щодо витрат на правову допомогу, то суд першої інстанції дійшов висновку про відсутність визначених законом підстав для їх стягнення.
Це рішення мотивоване тим, що відповідно до положень частини другої статті 21 Закону України «Про доступ до публічної інформації» запитувач інформації повинен відшкодувати витрати на друк та/або копіювання документів обсягом більш як 10 сторінок, тобто перші 10 сторінок мають надаватися безкоштовно. Також суд першої інстанції встановив факт невірного розрахунку витрат на друк та/або копіювання документів з огляду на те, що відповідач порахував вартість кожної з 15 сторінок загальної кількості копій запитуваних документів. Що стосується витрат на правову допомогу, то суд зазначив, що підготовка позову, надання консультацій, вивчення документів не може бути компенсована згідно Закону України «Про граничний розмір компенсації витрат на правову допомогу у цивільних та адміністративних справах». Немає підстав для відшкодування, на думку суду, і витрат на правову допомогу за участь у судовому розгляді адміністративної справи в Одеському окружному адміністративному суді, оскільки цю справу розглянуто в порядку письмового провадження.
Не погодившись із цим рішенням сторони оскаржили його в апеляційному порядку.
П`ятий апеляційний адміністративний суд своєю постановою від 12 грудня 2018 року змінив рішення суду першої інстанції, виключивши з його мотивувальної частини посилання суду на Закон України «Про граничний розмір компенсації витрат на правову допомогу у цивільних та адміністративних справах», оскільки цей Закон втратив чинність на момент виникнення спірних правовідносин. В решті суд апеляційної інстанції залишив рішення суду першої інстанції без змін, погодившись з викладеною у ньому правовою позицією стосовно застосування Закону України «Про доступ до публічної інформації». Щодо заявлених витрат на правову допомогу, то суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що їх розмір не співмірний зі складністю справи.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечення)
У касаційній скарзі Фонтанська сільська рада просить скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 16 липня 2018 року і постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2018 року та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити. Скаржник вважає, що суди допустили порушення норм матеріального права та неправильно застосували висновки, викладені у постанові Пленуму Вищого адміністративного суду України від 29 вересня 2016 року №10 «Про практику застосування адміністративними судами законодавства про доступ до публічної інформації» в частині безкоштовного надання десяти перших аркушів відповіді на запит разом із обрахунком вартості решти аркушів.
Так, відповідач вказує на те, що рішенням виконавчого комітету Фонтанської сільської ради від 31 січня 2018 року №13 «Про встановлення плати за копіювання або друк документів, які надаються за запитом на інформацію у Фонтанській сільській раді» встановлено розмір фактичних витрат на копіювання та друк документів, які, на думку відповідача, повинні розраховуватися, починаючи з першої сторінки. Скаржник зазначає, що з метою уникнення неоднозначного тлумачення положень частини другої статті 21 Закону України «Про доступ до публічної інформації» рішенням виконавчого комітету Фонтанської сільської ради від 26 вересня 2018 року №228 було викладено в новій редакції пункт 1 його рішення від 31 січня 2018 року №13 та уточнено, що розмір плати за копіювання або друк документів обсягом більше 10 сторінок встановлюється у розмірі 3,72 грн за один аркуш, починаючи з першого аркушу. Вказує на те, що аналогічний підхід затосовується й іншими центральними органами виконавчої влади. Також скаржник вказує, що у разі незгоди позивача з таким правовим регулюванням оскаржувати необхідно відповідні рішення виконавчого комітету Фонтанської сільської ради, а не дії працівників відповідача.
Крім того, у касаційній скарзі відповідач зазначає, що позивач у запиті на отримання публічної інформації просив надати копію рішення тендерного комітету, яким затверджено річний план закупівель та усі додатки до цього рішення. Однак, на думку відповідача, запитувана інформація є єдиним неподільним документом, а тому не може бути надана частинами по 10 і 5 аркушів, оскільки це порушує принцип єдності та нерозривності документу.
Окрім іншого, скаржник звертає увагу суду касаційної інстанції на те, що у подальшому позивач подав інший запит від 29 травня 2018 року про надання тих самих документів, про які просив у запиті від 22 березня 2018 року, відшкодувавши нараховані відповідачем раніше витрати у повному розмірі. Відповідач вказує, що йому стало відомо про цей факт під час підготовки касаційної скарги. У зв`язку з цим Фонтанська сільська рада вважає, що ГО «Спілка юристів Одеської області» приховала від суду апеляційної інстанції вказану інформацію, а також інформацію про отримання запитуваних документів, в результаті чого цей суд допустив неповне з`ясування обставин справи.
У відзиві на касаційну скаргу позивач стверджує, що відповідно до статті 21 Закону України «Про доступ до публічної інформації» відшкодування вартості копіювання та друку документів має здійснюватися з одинадцятої сторінки. На підтвердження своїх доводів посилається на положення пункту 11 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 29 вересня 2016 року №10 «Про практику застосування адміністративними судами законодавства про доступ до публічної інформації» та Методичні рекомендації Головного територіального управління юстиції в Одеській області «У яких випадках надається відмова у задоволенні запиту на публічну інформацію».
Спростовуючи доводи скаржника ГО «Спілка юристів Одеської області» також зазначає, що
рішення виконавчого комітету Фонтанської сілської ради №228 від 26 вересня 2018 року, яким було доповнено рішення №13 від 31 січня 2018 року в частині відшкодування витрат на друк та копіювання документів, починаючи з першого аркуша, не може застосовуватись, оскільки рішення №228 було прийняте після виникнення спірних правовідносин.
Крім того, позивач вказує, що звертаючись до суду ГО «Спілка юристів Одеської області» захищала свої права щодо безпідставної відмови у наданні безкоштовних перших десяти аркушів на запит від 22 березня 2018 року №601/03/18, що не має відношення до запиту від 29 травня 2018 року №743/05/18. Також позивач не погоджується з доводами відповідача щодо неможливості надання йому запитуваного рішення тендерного комітету частинами, оскільки принципу «єдності та нерозривності документа», на порушення якого посилається відповідач, не існує.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Суди першої та апеляційної інстанцій встановили, що ГО «Спілка юристів Одеської області» звернулась до Фонтанської сільської ради із запитом на отримання публічної інформації від 22 березня 2018 року №601/03/18 щодо надання копії рішення тендерного комітету (або уповноваженої особи), яким затверджено річний план закупівель та усіх додатків до цього рішення.
За результатами розгляду зазначеного запиту на отримання публічної інформації відповідач надіслав позивачу листа від 30 березня 2018 року №02-24-381/314/02-14/22, в якому зазначено, що рішенням виконавчого комітету Фонтанської сільської ради від 31 січня 2018 року №13 встановлено плату за витрати на друк документів для задоволення запиту на доступ до публічної інформації, яка складає 3 грн 72 коп за один аркуш у разі, якщо відповідь на запит передбачає виготовлення копій документів обсягом більш як 10 сторінок. Враховуючи, що кількість копій запитуваних документів становить 15 аркушів, відповідно до вимог пункту 2 статті 21 Закону України «Про доступ до публічної інформації» необхідно відшкодувати фактичні витрати на копіювання, пов`язані з наданням відповіді на запит, які становлять 55,80 грн.
Не погоджуючись з таким рішенням відповідача позивач звернувся до суду.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес визначений у Законі України «Про доступ до публічної інформації» від 13 січня 2011 року №2939-VI (далі також - «Закон»).
Відповідно до статті 1 Закону публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання су