П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
15 січня 2020 року
м. Київ
Справа № П/811/1047/16
Провадження № 11-787апп19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Прокопенка О. Б.,
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом Олександрійської міської ради Кіровоградської області (далі - Міськрада) до державного реєстратора Управління Держгеокадастру в Олександрійському районі Кіровоградської області Донченка Ярослава Олександровича (далі - державний реєстратор), треті особи - ОСОБА_1, Приватне підприємство "Гео-Кадастровий центр" (далі - ПП "Гео-Кадастровий центр"), про скасування державної реєстрації
за касаційною скаргою Міськради на постанову Кіровоградського окружного адміністративного суду від 9 листопада 2016 року (суддя Жук Р. В.) та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 16 лютого 2017 року (судді Богданенко І. Ю., Уханенко С. А., Дадим Ю. М.),
УСТАНОВИЛА:
У серпні 2016 року Міськрада звернулася до суду з позовом до державного реєстратора, треті особи - ОСОБА_1, ПП "Гео-Кадастровий центр", про визнання протиправними дій щодо проведення державної реєстрації земельної ділянки та скасування державної реєстрації земельної ділянки площею 0,1200 га, кадастровий номер 3510300000:15:745:0001, що призначена для садівництва та знаходиться на колишніх відвалах Байдаківського вуглерозрізу (біля Сільськогосподарського товариства "Черемшина") у місті Олександрія Кіровоградської області (далі - земельна ділянка).
На обґрунтування позовних вимог було зазначено, що державна реєстрація земельної ділянки проведена з порушенням встановленої законом процедури такої державної реєстрації.
За доводами позивача, Міськрада як орган місцевого самоврядування є єдиним суб`єктом, який вирішує питання в галузі земельних відносин та передає земельні ділянки комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 Земельного кодексу України (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі - ЗК), у тому числі й для ведення садівництва. Позивач вважає, що проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки, який був наданий для реєстрації земельної ділянки ОСОБА_1, не подавався на погодження до відділу архітектури виконавчого комітету Міськради, а заяву на реєстрацію земельної ділянки подано особою, якій дозвіл на розробку проекту відведення не надавався, що виключало можливість проведення державної реєстрації земельної ділянки.
Кіровоградський окружний адміністративний суд постановою від 9 листопада 2016 року відмовив у задоволенні позовних вимог.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що ОСОБА_1 подала належні та допустимі документи для реєстрації земельної ділянки, що надало відповідачу законні підстави для проведення спірної реєстрації.
Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 16 лютого 2017 року скасував постанову суду першої інстанції та закрив провадження в адміністративній справі.
Закриваючи провадження у справі, суд апеляційної інстанції виходив з того, що цей спір не є адміністративним та має вирішуватися в порядку цивільного судочинства.
Суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що оскаржувані позивачем дії та рішення відповідача прийняті на підставі юридичних фактів, стосовно яких існує спір, пов`язаний з реалізацією та набуттям фізичною особою права власності на земельну ділянку, до вирішення якого і поза зв`язком з яким не можуть бути розв`язані питання, пов`язані з реєстрацією земельної ділянки.
Не погоджуючись із судовими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, Міськрада подала касаційну скаргу, у якій просить скасувати постанову Кіровоградського окружного адміністративного суду від 9 листопада 2016 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 16 лютого 2017 року й ухвалити нове рішення - про задоволення позовних вимог. У касаційній скарзі позивач, крім іншого, наводить доводи про те, що спір у справі має розглядатися за правилами адміністративного судочинства.
Вищий адміністративний суд України ухвалою від 26 квітня 2017 року відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою Міськради.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 31 липня 2019 року передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).
Відповідно до цієї норми справа підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду в усіх випадках, коли учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
У ході розгляду справи суди встановили, що 23 червня 2015 року ОСОБА_1 звернулася до Міськради із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки.
Позивач не надав відповідь про результати розгляду цієї заяви.
Враховуючи принцип "мовчазної згоди", 4 серпня 2015 року ОСОБА_1 уклала з ПП "Гео-Кадастровий центр" договір № 07/08 з розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Крім того, 6 серпня 2015 року у порядку, передбаченому статтею 118 ЗК, ОСОБА_1 на адресу позивача направила повідомлення про укладення договору про виготовлення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки.
22 лютого 2016 року державним реєстратором проведено реєстрацію земельної ділянки відповідно до поданого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення садівництва.
Дослідивши матеріали справи, перевіривши в установлених статтею 341 КАС межах наведені в касаційній скарзі доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що касаційна скарга не підлягає задоволенню.
Вирішуючи питання щодо визначення юрисдикції, в межах якої має розглядатись ця справа, Велика Палата Верховного Суду виходить із таких міркувань.
Вимогами у цій справі є визнання протиправним та скасування рішення державного реєстратора про державну реєстрацію земельної ділянки для ведення індивідуального садівництва, що пов`язано з порушенням права комунальної власності територіальної громади міста Олександріяіншою особою, за заявою якої проведено таку реєстрацію.
Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад спірних правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Згідно із частиною другою статті 2 КАС (тут і далі - у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваних рішень) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
На підставі пункту 7 частини першої статті 3 КАС суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Відповідно до частини другої статті 4 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС у чинній редакції, якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
Водночас помилковим є поширення юрисдикції адміністративних судів на всі спори, стороною яких є суб`єкт владних повноважень, оскільки при вирішенні питання про розмежування компетенції судів щодо розгляду адміністративних і цивільних справ недостатньо застосування виключно формального критерію - визначення суб`єктного складу спірних правовідносин. Визначальною ознакою для правильного вирішення спору є характер правовідносин, з яких виник спір. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Публічно-правовим вважається, зокрема, спір, у якому сторони правовідносин виступають одна щодо іншої не як рівноправні і в якому одна зі сторін виконує публічно-владні управлінські функції та може вказувати або забороняти іншому учаснику правовідносин певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо.
Необхідною ознакою суб`єкта владних повноважень є здійснення ним публічно-владних управлінських функцій. Ці функції суб`єкт повинен виконувати саме в тих правовідносинах, у яких виник спір.
Приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення, як правило майнового, приватного права чи інтересу.
За правилами пункту 1 частини першої статті 15 Цивільного процесуального кодексу України (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.
Визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі і обов`язок суб`єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися "судом, встановленим законом" у розумінні частини першої статті 6 Конвенції.
Так, відповідно до статті 172 Цивільного кодексу України (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) територіальні громади набувають і здійснюють цивільні права та обов`язки через органи місцевого самоврядування у межах їхньої компетенції, встановленої законом.
Відповідно до частин першої та третьої статті 10 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон № 280/97-ВР) міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами. Представницькі органи місцевого самоврядування, виконавчі органи місцевого самоврядування діють за принципом розподілу повноважень у порядку і межах, визначених цим та іншими законами.