ПОСТАНОВА
Іменем України
22 січня 2020 року
м. Київ
справа №560/798/16-а
адміністративне провадження №К/9901/38893/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.,
за участю позивача ОСОБА_1,
представника позивач Губаря В.Є.,
розглянув у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Дубровицького районного суду Рівненської області від 18 січня 2017 року (суддя Оборонова І.В.) та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 15 березня 2017 року (колегія у складі суддів Мацький Є.М., Капустинський М.М., Шидловський В.Б.) у справі № 560/798/16-а за позовом ОСОБА_1 до Дубровицької міської ради Рівненської області про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити дії, стягнення моральної шкоди.
І. РУХ СПРАВИ
1. 29.08.2016 до Дубровицького районного суду Рівненської області надійшла позовна заява ОСОБА_1 до Дубровицької міської ради Рівненської області.
2. Позивач просив суд:
- визнати протиправною бездіяльність Дубровицької міської ради щодо неприйняття рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність йому для ведення індивідуального садівництва за рахунок земель запасу сільськогосподарського призначення (сільськогосподарські угіддя в тому числі: рілля) на території Дубровицької міської ради за адресою: АДРЕСА_1, площею 0,0591 га та надання земельної ділянки у власність;
- зобов`язати Дубровицьку міську раду прийняти рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність йому для ведення індивідуального садівництва за рахунок земель запасу сільськогосподарського призначення (сільськогосподарські угіддя в тому числі: рілля) на території Дубровицької міської ради за адресою: АДРЕСА_1, площею 0,0591 га та надання йому цієї земельної ділянки у власність.
- стягнути завдану протиправною бездіяльністю моральну шкоду в сумі 20 000 грн.
3. Постановою Дубровицького районного суду Рівненської області від 18.01.2017, залишеною без змін ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 15.03.2017, позов задоволено частково, а саме визнано протиправною бездіяльність Дубровицької міської ради, що полягає у неприйнятті рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_1 для ведення індивідуального садівництва за рахунок земель запасу сільськогосподарського призначення (сільськогосподарські угіддя в тому числі: рілля) на території Дубровицької міської ради за адресою: АДРЕСА_1, площею 0,0591 га для надання йому цієї земельної ділянки у власність. В решті позовних вимог відмовлено.
4. 07.04.2017 від ОСОБА_1 до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга, в якій він просить скасувати судові рішення в частині, в якій йому в позові відмовлено. В цій частині прийняти нове про задоволення позову. Просить справу розглядати за його участю.
5. Ухвалою від 10.04.2017 Вищий адміністративний суд України відкрив касаційне провадження.
6. 04.05.2017 від Дубровицької міської ради надійшли заперечення проти касаційної скарги.
7. У зв`язку з ліквідацією Вищого адміністративного суду України справу передано на розгляд до Верховного Суду.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
8. Судами встановлено, що рішенням Дубровицької міської ради №909 від 18.03.2010 ОСОБА_1 надано дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення садівництва за рахунок земель запасу сільськогосподарського призначення (сільськогосподарські угіддя в тому числі: рілля) на території Дубровицької міської ради за адресою АДРЕСА_1, площею 0,0591 га.
9. 10.03.2014 ОСОБА_1 звернувся до ПП "Дубровицьке ЗКБ" із заявою про виготовлення проекту землеустрою щодо відведення у його власність.
10. ПП "Дубровицьке земельне кадастрове бюро" виготовлено проект землеустрою щодо відведення ОСОБА_1 зазначеної земельної ділянки.
11. У Висновку ДП "НДЦ" "Охоронна археологічна служба України" інституту археології національної академії наук України "Про проведення наукової археологічної експертизи земельної ділянки" №895/17 від 31.03.2014 вказано, що земельна ділянка не відноситься до земель історико-культурного призначення, а тому будь-які земляні роботи, пов`язані із будівництвом, на ній проводити можливо.
12. Висновком Управління культури і туризму Рівненської обласної державної адміністрації №46 від 15.05.2014 погоджено відведення у власність ОСОБА_1 земельної ділянки.
13. Висновком Управління Держземагенства у Дубровицькому районі Рівненської області №03-10/2293 від 06.06.2014 погоджено проект землеустрою.
14. Листом Дубровицька міська рада №3 від 18.07.2016 повідомила ОСОБА_1, що його заява щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення садівництва розглядалася на засіданні сесії ради 22.04.2016 та 24.06.2016, проте рішення не прийнято.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
15. Позивач вимоги обґрунтував тим, що йому надано дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність. Після виготовлення всієї технічної документації та погоджень на дану земельну ділянку, було виготовлено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Після цього ним неодноразово подавались до Дубровицької міської ради заяви про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, проте до цього часу відповідного рішення не прийнято. Такою бездіяльністю відповідача йому було завдано моральної шкоду.
16. Відповідач стверджував, що Дубровицька міська рада тричі виносила на засідання сесій ради проект рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення позивачу у власність земельної ділянки, після чого були проведені відповідні голосування, але рішення прийняте не було. Тому підстав визнавати дії міської ради протиправними немає. Крім того, позивач просить зобов`язати міську раду прийняти конкретне рішення, що є неприпустимим, оскільки голосування є правом депутатів, а не їх обов`язком. Також позивач жодним чином не підтвердив характер та обсяг моральних, фізичних та душевних страждань.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
17. Задовольняючи позов в частині визнання протиправною бездіяльності міської ради щодо неприйняття рішення про затвердження проекту землеустрою, суди виходили з того, що Дубровицькою міською радою Рівненської області вказаний проект землеустрою не затверджений, що є протиправним, оскільки відповідно до частини 9 статті 118 Земельного Кодексу України, міська рада у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
18. Суди відмовили в задоволенні позовних вимог в частині зобов`язання відповідача прийняти рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, оскільки це є правом адміністративного органу на власний розсуд прийняти одне з кількох можливих рішень, в залежності від певних обставин. Суд не може перебирати на себе повноваження дозвільного органу.
19. В задоволенні позовних вимог про стягнення моральної шкоди відмовлено, оскільки позивачем не було обґрунтовано в чому полягає ця шкода, не доведено факту завдання йому моральних страждань, душевних переживань та не надано доказів для підтвердження одержаних ним моральних страждань.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
20. Позивач у касаційній скарзі просить скасувати рішення судів в частині, в якій йому відмовлено в позові з тих підстав, що суди, визнавши існуюче щодо позивача порушення, не забезпечили поновлення порушеного права, не застосували ефективний спосіб захисту про який просив позивач.
21. Крім того, позивач зазначав в чому полягає завдана йому моральна шкода, але суди цих обґрунтувань не взяли до уваги.
22. У запереченнях на касаційну скаргу відповідач зазначав, що суди правильно відмовили у задоволенні вимоги про зобов`язання міської ради прийняти конкретне рішення, оскільки це є виключними повноваженнями органу місцевого самоврядування. Факт заподіяння моральної шкоди позивач не довів.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
23. Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування норм матеріального та процесуального права та дійшов висновку про наявність підстав для часткового задоволення касаційної скарги.
24. Предметом спору є як підстави незатвердження проекту землеустрою, так і зобов`язання суб`єкта владних повноважень затвердити проект шляхом прийняття відповідного рішення.
25. Суди попередніх інстанції перевірили та встановили, що підстави для незатвердження проекту землеустрою, поданого позивачем, були відсутні. Оскільки жодне рішення за результатами розгляду на сесії ради питання про затвердження проекту землеустрою щодо відведення ОСОБА_1 у власність земельної ділянки не приймалось, має місце протиправна бездіяльність. Водночас, способу відновлення порушеного права позивача суди попередніх інстанцій не обрали.
26. Доводи касаційної скарги стосуються лише способу захисту прав позивача та факту заподіяння моральної шкоди.
(а) щодо ефективного способу захисту
27. Відповідно до частини 9 статті 118 ЗК України Рада міністрів Автономної Республіки Крим, районна, Київська чи Севастопольська міська державна адміністрація або сільська, селищна, міська рада у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
28. Відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду. У разі відмови органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення заяви без розгляду питання вирішується в судовому порядку (частини 10, 11 статті 118 ЗК України).
29. Системний аналіз наведених норм права дає підстави вважати, що ними встановлені підстави, порядок, строки передачі земельної ділянки у власність громадян та органи, уповноважені розглядати ці питання. Вони передбачають, зокрема, що для передачі земельної ділянки у власність зацікавлена особа звертається до відповідних органів із заявами про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність, за результатами розгляду яких визначені в статті 118 ЗК України органи приймають одне з відповідних рішень.
30. Відповідно до норм частини першої статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються відповідно до закону питання регулювання земельних відносин.
31. Згідно з частинами 1, 2 статті 59 Закону № 280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.
32. Виходячи з наведених правових норм, рішення про затвердження або відмову у затвердженні проекту землеустрою належить до виключних повноважень міської ради шляхом прийняття відповідних рішень на пленарному засіданні. Рішення, дії або бездіяльність міської ради щодо про затвердження або відмову у затвердженні проекту землеустрою, надання земельних ділянок можуть бути оскаржені до суду.
33. З матеріалів справи вбачається, що позивач звертався до Дубровицької міської ради щодо затвердження проекту землеустрою. Це питання тричі виносилось на засідання сесій, але рішення не було прийнято. Отже, відсутність рішення Дубровицької міської ради про затвердження або відмову у затвердженні проекту землеустрою свідчить про її протиправну бездіяльність.
34. Верховний Суд вже розглядав подібні справи та робив висновки щодо дискреційних повноважень. Судова практика у цій категорії справ є усталеною.
35. Суди виходять з того, що на законодавчому рівні поняття "дискреційні повноваження" суб`єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення.
36. Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.
37. Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.
38. У справі, що переглядається, повноваження щодо затвердження або відмову у затвердженні проекту землеустрою, регламентовано статтею 118 ЗК України.
39. Умови, за яких орган відмовляє у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, визначені законом. Якщо такі умови відсутні, орган повинен прийняти відповідне рішення про затвердження проекту землеустрою. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу - затвердити проект землеустрою або відмовити в його затвердженні, якщо для цього є законні підстави. За законом у цього органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями. Тому зазначені повноваження не є дискреційними.
40. Застосовуючи ці підходи до справи, що розглядається, Суд не погоджується з висновком судів попередніх інстанції про те, що зобов`язання відповідача прийняти рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність є втручанням у дискреційні повноваження органу місцевого самоврядування.
41. Що стосується способу захисту прав позивача, то Суд виходить з того, що метою адміністративного судочинства є ефективний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (ст. 2 КАС України).
42. Ця мета перегукується зі статтею 13 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод. Відповідно до неї кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.
43. Європейський суд з прав людини у своїх численних рішеннях сформував сталу практику оцінки ефективності засобу юридичного захисту. Засіб юридичного захисту, якого вимагає стаття 13, має бути "ефективним" як з практичної, так і з правової точки зору, тобто таким, що або запобігає стверджуваному порушенню чи його повторенню в подальшому, або забезпечує адекватне відшкодування за те чи інше порушення, яке вже відбулося. Навіть якщо якийсь окремий засіб юридичного захисту сам по собі не задовольняє вимоги статті 13, задоволення її вимог може забезпечуватися за допомогою сукупності засобів юридичного захисту, передбачених національним законодавством (рішення від 15.10.2009 у справі "Юрій Миколайович Іванов проти України", п. 64).
44. Засіб юридичного захисту має бути "ефективним" в теорії права та на практиці, зокрема, в тому сенсі, що можливість його використання не може бути невиправдано ускладнена діями або бездіяльністю органів влади держави-відповідача (рішення від 18.12.1996 у справі "Аксой проти Туреччини" (Aksoy v. Turkey), п. 95).
45. При оцінці ефективності необхідно враховувати не тільки формальні засоби правового захисту, а й загальний правовий і політичний контекст, в якому вони діють, й особисті обставини заявника (рішення від 24.07.2012 у справі "Джорджевич проти Хорватії", п. 101; рішення від 06.11.1980 у справі "Ван Остервійк проти Бельгії", п.п. 36-40). Отже, ефективність засобу захисту оцінюється не абстрактно, а з урахуванням обставин конкретної справи та ситуації, в якій опинився позивач після порушення.
46. Відповідно до частини першої статті 124 Конституції України правосуддя в Україні здійснюють виключно суди. При цьому за своєю суттю правосуддя визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах (абзац 10 п. 9 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 30.01.2003 № 3-рп/2003).
47. Питання ефективності правового захисту аналізувалося у рішеннях національних судів. Зокрема, у рішенні від 16.09.2015 у справі № 21-1465а15 Верховний Суд України дійшов висновку, що рішення суду, у випадку задоволення позову, має бути таким, яке б гарантувало дотримання і захист прав, свобод, інтересів позивача від порушень з боку відповідача, забезпечувало його виконання та унеможливлювало необхідність наступних звернень до суду. Спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.
48. Верховний Суд у своїй практиці неодноразово покликався на те, що "ефективний засіб правового захисту" у розумінні ст. 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, повинен забезпечити поновлення порушеного права і одержання особою бажаного результату. Винесення рішень, які не призводять безпосередньо до змін в обсязі прав та забезпечення їх примусової реалізації - не відповідає зазначеній нормі Конвенції (Постанова Великої палати Верховного Суду від 28.03.2018 у справі № 705/552/15-а, постанови Верховного Суду від 18.04.2018 у справі №826/14016/16 СМ, від 11.02.2019 у справі № 2а-204/12 ).