ПОСТАНОВА
Іменем України
27 січня 2020 року
м. Київ
справа №816/2119/16
адміністративне провадження №К/9901/44790/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.,
розглянув у письмовому провадженні
касаційну скаргу ОСОБА_1
на постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 11 січня 2017 року (суддя Єресько Л.О.) та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 09 березня 2017 року (колегія у складі суддів: Калиновського В.А., Калитки О. М.,Кононенко З.О.)
у справі № 816/2119/16
за позовом ОСОБА_1
до Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області
про визнання дій неправомірними, зобов`язання вчинити певні дії.
І. РУХ СПРАВИ
1. 17.11.2016 до Полтавського окружного адміністративного суду надійшов адміністративний позов ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області.
2. Позивач просила суд:
- визнати протиправною бездіяльність Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області щодо несвоєчасного розгляду та несвоєчасного повідомлення ОСОБА_1 щодо прийнятих рішень (розпоряджень) за її клопотаннями від 18.03.2016 у наданні дозволів на виготовлення документацій із землеустрою на земельні ділянки для ведення фермерського господарства, які знаходяться за межами населених пунктів на території Веприцької сільської ради та Лютенської сільської ради Гадяцького району Полтавської області;
- визнати протиправними дії Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області щодо відмови в задоволенні клопотання від 12.10.2016 № 8562 ОСОБА_1 у затвердженні технічних документацій із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) площею 30,3216 га, 23,0379 га - на території Веприцької сільської ради та площею 58,5610 га, 26,8316 га, 24,3295 га, 47,7874 га, 29,1627 га - на території Лютенської сільської ради Гадяцького району Полтавської області та наданні таких земельних ділянок в оренду ОСОБА_1 для ведення фермерського господарства терміном на 25 років за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності із встановленням орендної плати в розмірі сім відсотків від нормативної грошової оцінки орендованої земельної ділянки;
- зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Полтавській області затвердити технічні документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) площею 30,3216 га кадастровий номер 5320482000:00:007:0075, площею 23,0379 га кадастровий номер 5320482000:00:007:0076 на території Веприцької сільської ради Гадяцького району Полтавської області та площею 24,3295 га кадастровий номер 5320484400:00:007:0311, площею 58,5610 га кадастровий номер 5320484400:00:008:0110, площею 29,1627 га кадастровий номер 5320484400:00:004:1312, площею 26,8316 га кадастровий номер 5320484400:00:004:1310, площею 47,7874 га кадастровий номер 5320484400:00:007:0310 на території Лютенської сільської ради Гадяцького району Полтавської області та передати;
- зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Полтавській області укласти договори оренди землі із ОСОБА_1 на земельні ділянки: площею 30,3216 га кадастровий номер 5320482000:00:007:0075; площею 23,0379 га кадастровий номер 5320482000:00:007:0076 на території Веприцької сільської ради Гадяцького району Полтавської області та площею 24,3295 га кадастровий номер 5320484400:00:007:0311; площею 58,5610 га кадастровий номер 5320484400:00:008:0110; площею 29,1627 га кадастровий номер 5320484400:00:004:1312; площею 26,8316 га кадастровий номер 5320484400:00:004:1310; площею 47,7874 га кадастровий номер 5320484400:00:007:0310 на території Лютенської сільської ради Гадяцького району Полтавської області, із цільовим призначенням для ведення фермерського господарства терміном на 25 років за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності із встановленням орендної плати в розмірі 7 % від нормативної грошової оцінки орендованої земельної ділянки відповідно до типового договору оренди землі, затвердженого Постановою КМУ №220 від 03.03.2004 .
3. Постановою Полтавського окружного адміністративного суду від 11.01.2017, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 09.03.2017, відмовлено в задоволені позову.
4. 27.03.2017 до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 Просить скасувати рішення суду першої та апеляційної інстанції, та прийняти нове рішення про задоволення позову. Просить розгляд касаційної скарги здійснювати за участю скаржника.
5. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 27.04.2017 відкрито касаційне провадження.
6. 22.05.2017 від Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області надійшли заперечення на касаційну скаргу.
7. У зв`язку з ліквідацією Вищого адміністративного суду України справу передано на розгляд Верховному Суду.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
8. ОСОБА_1 звернулась до Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області із клопотаннями про надання дозволів на виготовлення документації із землеустрою на земельні ділянки із цільовим призначенням для ведення фермерського господарства:
- на території Веприцької сільської ради Гадяцького району Полтавської області площею 30,3216 га кадастровий номер 5320482000:00:007:0075 та площею 23,0379 га кадастровий номер 5320482000:00:007:0076
- на території Лютенської сільської ради Гадяцького району Полтавської області площею 24,3295 га кадастровий номер 5320484400:00:007:0311, площею 58,5610 га кадастровий номер 5320484400:00:008:0110, площею 29,1627 га кадастровий номер 5320484400:00:004:1312, площею 26,8316 га кадастровий номер 5320484400:00:004:1310, площею 47,7874 га кадастровий номер 5320484400:00:007:0310.
9. Клопотання зареєстровані в Головному управлінні Держгеокадастру у Полтавській області 21.03.2016.
10. 13.04.2016 ОСОБА_1 уклала із ТОВ "НВФ "Геоінфо" договори про створення (передачу) науково-технічної продукції, за умовами яких замовник доручає виконавцю розробити документацію із землеустрою на земельні ділянки. Одночасно замовником затверджено завдання на складення технічної документації із землеустрою.
11. За результатами розгляду клопотань ОСОБА_1 про надання дозволу на виготовлення технічної документації із землеустрою (зареєстрованих 21.03.2016), листом від 21.04.2016 №2349/6-16 Головне управління Держгеокадастру у Полтавській області повідомило, що 03.04.2016 набув чинності Закон України "Про внесення змін до Земельного кодексу України щодо проведення земельних торгів" від 18.02.2016 № 1012-VІІІ, відповідно до якого з 03.04.2016 право оренди земельної ділянки для ведення фермерського господарства набувається на конкурентних засадах (земельних торгах), тому правові підстави для передачі земельних ділянок для ведення фермерського господарства без проведення земельних торгів відсутні.
12. Листом від 25.04.2016 ОСОБА_1 повідомила Головне управління Держгеокадастру у Полтавській області про укладення нею договорів на виконання робіт із розробки технічної документації із землеустрою на підставі абз. 3 ч. 3 ст. 123 Земельного кодексу України, у зв`язку із відсутністю відповіді про результати розгляду клопотань від 18.03.2016 щодо надання дозволу на виготовлення технічної документації із землеустрою.
13. Листом від 24.05.2016 №4047/6-16 Головне управлінням Держгеокадастру у Полтавській області повідомило ОСОБА_1, що клопотання про надання дозволу на виготовлення технічної документації із землеустрою зареєстровані 21.03.2016 та розглянуті у місячний строк з наданням відповіді згідно з вимогами ст. 123 Земельного кодексу України.
14. 27.09.2016 ОСОБА_1 подала до Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області клопотання про затвердження технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) на земельні ділянки: площею 30,3216 га кадастровий номер 5320482000:00:007:0075; площею 23,0379 га кадастровий номер 5320482000:00:007:0076 на території Веприцької сільської ради Гадяцького району Полтавської області та площею 24,3295 га кадастровий номер 5320484400:00:007:0311, площею 58,5610 га кадастровий номер 5320484400:00:008:0110, площею 29,1627 га кадастровий номер 5320484400:00:004:1312, площею 26,8316 га кадастровий номер 5320484400:00:004:1310, площею 47,7874 га кадастровий номер 5320484400:00:007:0310 на території Лютенської сільської ради Гадяцького району Полтавської області.
15. За результатами розгляду зазначених клопотань Головне управлінням Держгеокадастру у Полтавській області листом від 12.10.2016 №8562/6-16 відмовило в затвердженні технічної документації із землеустрою, оскільки така не відповідає вимогам ст.55 Закону України "Про землеустрій" та розроблена за відсутності дозволів на розробку проекту землеустрою.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
16. Позивач свої вимоги обґрунтовувала тим, що у зв`язку з ненаданням відповіді про результати розгляду клопотань від 18.03.2016 про надання дозволів на виготовлення документації із землеустрою, вона самостійно замовила її виготовлення та подала відповідачу для затвердження. Такий порядок дій відповідає абз. 3 ч. 3 ст. 123 Земельного кодексу України.
Проте відповідач відмовив у затвердженні технічної документації із землеустрою. Посилаючись на її невідповідність вимогам статті 55 Закону України "Про землеустрій", відсутність наданого ним дозволу на розроблення документації із землеустрою, та на те, що бажані до відведення земельні ділянки можуть бути передані лише через земельні торги.
Ці підстави вважає необґрунтованими, оскільки відповідач у встановлений місячний строк не надав відмову у наданні дозволів, тому позивач скористалась правом самостійно виготовити технічну документацію.
Вважає, що під час реєстрації земельних ділянок та присвоєння їм кадастрового номера провів перевірку поданої технічної документації із землеустрою, тому Головне управлінням Держгеокадастру у Полтавській області не має підстав її не затверджувати. Отже, технічна документація відповідала вимогам статті 55 Закону України "Про землеустрій".
Крім того, підстав для передачі позивачеві зазначених земельних ділянок лише через проведення земельних торгів немає, оскільки процедуру відведення земельних ділянок в оренду позивач розпочала до введення відповідного закону в дію.
17. Відповідач проти позову заперечував. Вважає, що на усі клопотання позивача щодо надання дозволу на виготовлення технічної документації із землеустрою ним надано відповідь у місячний строк, у зв`язку із чим підстави для розроблення поданої на затвердження документації із землеустрою без відповідних дозволів у позивача були відсутні.
18. Крім того, відповідні клопотання про надання дозволу на виготовлення технічної документації надійшли до Держгеокадастру 21.03.2016. Перша відповідь надана листом від 21.04.2016 про те, що з 03.04.2016 набув чинності закон відповідно до якого з 03.04.2016 право оренди земельної ділянки для ведення фермерського господарства набувається на конкурентних засадах (земельних торгах). Також геодезичні матеріали технічної документації потребували доопрацювань.
IV. ОЦІНКА СУДУ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
19. Відмовляючи у задоволенні позову, суди виходили з того, що 03.04.2016 набув чинності Закон України "Про внесення змін до Земельного кодексу України щодо проведення земельних торгів" від 18.02.2016 № 1012-VІІІ, відповідно до якого з 03.04.2016 право оренди земельної ділянки для ведення фермерського господарства набувається на конкурентних засадах (земельних торгах). Тому правові підстави для передачі позивачеві земельних ділянок для ведення фермерського господарства без проведення земельних торгів відсутні.
20. З огляду на своєчасне надання відповідачем відповіді (лист від 21.04.2016) на всі клопотання позивача щодо надання дозволів на виготовлення технічної документації із землеустрою (зареєстровані 21.03.2016) та замовлення позивачем самостійно розроблення документації із землеустрою (13.04.2016) до закінчення строку, передбаченого абзацом 3 частини 3 статті 123 Земельного кодексу України, відмова у затвердженні технічної документації із землеустрою, розробленої без належних на те дозволів, є правомірною.
21. До повноважень відповідача належить перевірка технічної документації із землеустрою, поданої на затвердження, на відповідність її вимогам законодавства про землеустрій. Позивачем не спростовано наявності недоліків проектів технічних документацій. Крім того, акти погодження меж земельних ділянок із суміжними землевласниками (землекористувачами) та акти приймання-передачі межових знаків на зберігання, які містяться у кожному пакеті технічної документації щодо кожної земельної ділянки окремо, не містять місця їх складення, підписів представників сільських рад та власників (користувачів) суміжних земельних ділянок, тобто не погоджені жодним із суміжних землекористувачів та представників сільських рад, що свідчить про формальне складення окремих документів у складі названих документацій.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ
22. У касаційній скарзі позивач посилається на порушення судами норм матеріального права, зокрема:
А) Відповідач не довів належними доказами, що у встановлений місячний строк надав мотивовану відмову листом від 21.04.2016 на клопотання позивача від 18.03.2016. Тому 25.04.2016 позивач повідомив Держгеокадастр про те, що самостійно замовив виготовлення технічної документації. 25.04.2016 відповідач мав змогу повідомити, що надав відмову в наданні дозволу на розробку технічної документації листом від 21.04.2016, проте цього не зробив. У клопотаннях від 18.03.2016 позивач просила надати дозвіл на розробку технічної документації, а у листі відповідача від 21.04.2016 йдеться про відмову в передачі земельних ділянок в оренду.
Б) Лише кадастровий реєстратор відділу Держгеокадастру має право перевіряти подану документацію на відповідність статті 55 Закону України "Про землеустрій". Ця норма не передбачає повноважень відповідача надавати правову оцінку відповідності документації із землеустрою вимогам законодавства. Згідно з ст. 9 Закону України "Про Державний земельний кадастр", постановою КМУ від 17.10.2012 № 1051 "Про затвердження порядку ведення Державного земельного кадастру" передбачено проведення кадастровим реєстратором перевірки землевпорядної документації.
В) Підстав для передачі позивачеві зазначених земельних ділянок лише через проведення земельних торгів немає, оскільки процедуру відведення земельних ділянок в оренду позивач розпочала до введення відповідного закону в дію.
23. У заперечення на касаційну скаргу відповідач просить залишити судові рішення без змін, посилаючись на ті самі аргументи, якими заперечував проти позову.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
24. Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування норм матеріального та процесуального права та дійшов висновку про наявність підстав для задоволення касаційної скарги частково.
25. Правовим питанням даного спору є оцінка правомірності дій суб`єкта владних повноважень, який не надав дозвіл на виготовлення документації із землеустрою, обґрунтованість відмови у затвердження технічної документації.
26. Суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що доводи та заперечення відповідача у справі були обґрунтованим та знайшли своє підтвердження, тому в задоволенні позову відмовили.
27. Колегія суддів Верховного Суду вважає такі висновки помилковими.
(а) щодо самостійного виготовлення документації
28. Відповідно до частини 7 статті 55 Закону України "Про землеустрій" у разі якщо на підставі технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) передбачається здійснити передачу земельних ділянок державної чи комунальної власності у власність чи користування, така технічна документація розробляється на підставі дозволу, наданого Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органом виконавчої влади, органом місцевого самоврядування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 Земельного кодексу України (у випадках, передбачених законом).
29. Частина 8 статті 55 Закону України "Про землеустрій" передбачає два випадки, коли технічна документація із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) розробляється без надання дозволу.
30. Відповідно до абзацу 3 частини 3 статті 123 Земельного кодексу України у разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, не надав дозволу на розроблення документації із землеустрою або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення документації із землеустрою без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
31. Проте, цією нормою закріплено виключно право, а не обов`язок громадянина замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу та жодним чином не позбавляє його права на отримання від уповноваженого органу після спливу місячного строку дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або вмотивованої відмови у його наданні, а також права на судовий захист у випадку неможливості реалізації права на отримання відповідного дозволу (бездіяльності суб`єкта владних повноважень) або відмови у його надані після спливу місячного строку (аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 10 липня 2018 року в справі № 806/3095/17).
32. Реалізація особою права замовити технічну документацію із землеустрою без згоди уповноваженого органу не позбавляє відповідача обов`язку розглянути заяву згідно із чинним законодавством та прийняти відповідне рішення.
33. Відтак, якщо зацікавлена особа замовила проект технічної документації без згоди уповноваженого органу у встановлений строк, вона не позбавляється права на оскарження бездіяльності відповідного органу.