ПОСТАНОВА
Іменем України
27 січня 2020 року
м. Київ
справа №463/3507/16-а
адміністративне провадження №К/9901/38986/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.,
розглянув у попередньому судовому засіданні
касаційну скаргу ОСОБА_1
на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 21 серпня 2017 року (колегія у складі суддів Запотічний І.І., Затолочний В.С., Коваль Р.Й.)
у справі №463/3507/16-а
за позовом ОСОБА_1
до Винниківської міської ради
третіх осіб на стороні відповідача ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4
про визнання громадських слухань такими, що не відбулися, визнання протиправним та скасування рішення.
І. РУХ СПРАВИ
1. 12.07.2016 ОСОБА_1 звернулася із адміністративним позовом до Винниківської міської ради, треті особи без самостійних вимог на стороні відповідача - ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4
2. Позивач просила суд:
- визнати громадські слухання щодо розгляду проекту Детального плану території по вул. Жуковського у м. Винники такими, що не відбулися;
- визнати протиправним та нечинним рішення Винниківської міської ради №1668 від 29.01.2015 «Про затвердження Детального плану території по вул . Жуковського у м. Винники» з моменту прийняття.
3. Постановою Личаківського районного суду м. Львова від 21.04.2017 позов задоволено.
4. Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 21.08.2017 скасовано постанову Личаківського районного суду м. Львова від 21.04.2017 та прийнято нову постанову, якою в задоволенні позову відмовлено.
5. 14.09.2017 ОСОБА_1 подала до Вищого адміністративного суду України касаційну скаргу на постанову суду апеляційної інстанції. Просить її скасувати, залишити в силі рішення суду першої інстанції. Розгляд касаційної скарги просить здійснювати за її участю.
6. Ухвалою від 15.09.2017 Вищий адміністративний суд України відкрив касаційне провадження, а ухвалою від 27.09.2017 відмовив в зупиненні виконання оскаржуваного рішення.
7. У зв`язку з ліквідацією Вищого адміністративного суду України справу передано на розгляд до Верховного Суду.
8. Інші учасники справи відзиву чи заперечень на касаційну скаргу не подавали.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
9. Рішенням Винниківської міської ради №1476 від 25.09.2014 та №1367 від 09.07.2014, №1525 від 13.11.2014 доручено виконкому Винниківської міської ради розробити «Детальний план території по вул. Жуковського у м. Винники» та надано дозволи на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність для будівництва і обслуговування житлових будинків на вул. Жуковського у м. Винники - ОСОБА_4 (0,0700 га) та ОСОБА_7 (0,548 га), ОСОБА_3 (0,0600 га).
10. Повідомлення про проведення громадських слухань було розміщено у спецвипуску газети «Винниківський Вісник» № 27 від 25.11.2014. У повідомлення йдеться про початок процедури розгляду та врахування пропозицій громадськості проекту детального плану території житлової забудови на вул. Жуковського у м. Винники на підставі рішення Винниківської міської ради №1525 від 13.11.2014 року. Підставою для розроблення детального плану території житлової добудови у м Винники, по вул . Жуковського у м. Винники зазначено рішення Винниківської міської ради № 1525 від 13.11.2014.
11. Розробником Детального плану території по вул. Жуковського у м. Винники на замовлення виконкому Винниківської міської ради виступив ОСОБА_2 .
12. Рішенням № 1668 від 29.01.2015, на підставі позитивного рішення громадських слухань від 25.12.2014, рішень №1476 від 25.09.2014 та №1367 від 09.07.2014, Винниківська міська рада затвердила «Детальний план території для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд по
АДРЕСА_1 . Згодом міська рада затвердила зазначеним громадянам проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок та передала їх у власність.
14. Листом від 28.12.2015 Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру повідомила, що топографічні плани на територію м. Винники виготовлені за матеріалами топографічної зйомки 1977 та надала відповідні цифрові зображення топографічних планів масштабу 1:2 000 на оптичному носії.
15. У листі від 28.09.2015 № 09/1959 Львівського обласного управління водних ресурсів йдеться про те, що поблизу земельної ділянки за адресою АДРЕСА_1 В протікає потік без назви, який відповідно до ст. 79 Водного кодексу України відноситься до малих річок.
16. Зазначене підтверджується також листом Держгеокадастру Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 08.02.2016, з якого вбачається, що дійсно на картах зображено водний об`єкт.
17. У зв`язку з наявністю на вказаній території малої річки, з урахуванням необхідності встановлення прибережної захисної смуги, деякі мешканці м. Винники зверталась із заявою (вх. № 22.02.2016) до міського голови Винниківської міської ради з проханням скасувати затверджений Детальний план території.
18. В 2016 році Держсільгоспінспекцією у Львівській області було проведено планову перевірку Винниківської міської ради з питань дотримання вимог земельного законодавства. Встановлено порушення ст.ст. 60, 61. 186-1 ЗК України, ст. 9 Закону України «Про державну експертизу землевпорядної організації».
19. У листі від 17.10.2016 № 521/12-1 ДП «Містопроект» на запит громадян щодо Генерального плану м. Винники повідомив, що такий план розроблявся в 2003-2005 роках на топооснові, наявній на той час в архіві ДП «Містопроект». На той час діяли норми ДБН, які не вимагали видачі топооснови в цифровій формі, актуалізованої та наданої в певній системі координат. Генеральні плани виконувались вручну, на паперовій топооснові, з низьким рівнем деталізації та значним узагальненням. Притоки р. Миклашівка не позначені на генплані, оскільки рівень деталізації масштабу не дозволяв їх нанести з необхідним рівнем точності.
20. 12.05.2016 Винниківська міська рада прийняла рішення № 348 «Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо організації і встановлення меж територій земель водного фонду та водоохоронних зон в м. Винники», зокрема щодо притоки річки Миклашівка, площею 0,5 га.
21. Відповідно до Акту обстеження водного об`єкту в м. Винники по вул. Жуковського від 06.06.2016, складеного представниками міської ради, відділу водних ресурсів Дублянського управління водного господарства, мешканців вул. Жуковського у м. Винники прибережна захисна смуга потічка практично відсутня, оскільки забудована індивідуальними житловими будинками та господарськими будівлями, використовується під городи, окрім ґрунтових вод, інших джерел наповнення не виявлено, вода в потічку має характерний запах каналізаційних стоків, внаслідок чого в кінцевому, пропонується відкриту частину потічка довжиною 740 м взяти в бетонний колектор з приєднанням до існуючого колектора.
22. Як вбачається із наданого представником відповідача акта обстеження водного об`єкту м. Винники по вул. Жуковського від 06.06.2016р. (а.с.140), водний об`єкт, який розміщений по ліву сторону вул. Жуковського у низинній частині є природним потічком, прибережна захисна смуга потічка практично відсутня. Хоч вказаний акт складений після затвердження плану територій, однак він існував і на час його виготовлення та затвердження плану.
23. Крім того, в матеріалах справи є судові рішення, прийняті у справі №463/1230/16 за позовом ОСОБА_8 до Винниківської міської ради, треті особи ОСОБА_9 , ОСОБА_7 , ОСОБА_2 про визнання громадських слухань щодо розгляду проекту Детального плану території по вул. Жуковського у місті Винники, такими, що не відбулись, визнання протиправним та нечинним з моменту прийняття рішення від 29.01.2015 №1669 "Про затвердження Детального плану території по вул. Жуковського у місті Винники ” .
24. У цій справі постановою Личаківського районного суду м. Львова від 27.07.2016 позов задоволено частково - визнано протиправним та скасовано рішення Винниківської міської ради від 29.01.2015 № 1669 "Про затвердження Детального плану території по вул . Жуковського у місті Винники". Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 22.09.2016 скасовано постанову Личаківського районного суду м. Львова та прийнято нову постанову, якою відмовлено в задоволенні позову.
25. Постановою від 19.09.2018 Верховний Суд залишив без змін постанову суду апеляційної інстанції від 22.09.2016. Верховний Суд дійшов такого висновку, зважаючи на те, що на момент прийняття міською радою спірного рішення був відсутній проект землеустрою щодо встановлення особливого режиму частини водоохоронної зони. Тому ним не порушено меж прибережних захисних смуг.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
26. Позивач свої вимоги обґрунтовував тим, що під час процедури прийняття рішення про затвердження Детального плану території по вул. Жуковського у місті Винники було допущено ряд порушень законодавства.
27. Так, всупереч ст.21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», абз. 2 пункту 3 та абзацу 1 пункту 4 «Порядку проведення громадських слухань, щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні», затвердженого Постановою КМУ № 555 від 25.05.2011, міською радою не було оприлюднено у спосіб визначений цими нормативними актами прийнятих рішень щодо розроблення містобудівної документації на місцевому рівні та процедуру оприлюднення розроблених проектів містобудівної документації.
Не було оприлюднено розроблені проекти містобудівної документації шляхом розміщення матеріалів (планшетів, макетів) у визначеному органом місцевого самоврядування місці та не здійснено інформування громадян через розповсюдження брошур і повідомлень, засоби масової інформації, що поширюються на відповідну територію, а також не розміщено на офіційному веб-сайті Винниківської міської ради інформації про проведення громадських слухань по питанню розроблення вказаних проектів.
Зміст повідомлення у спецвипуску «Винниківського вісника» № 27 (474) від 25.11.2014 був випущений обмеженим тиражем та не відповідає вимозі оприлюднення, як це визначено законом. Повідомлення про початок процедури розгляду та врахування пропозицій громадськості не відповідає вимогам закону, бо у ньому відсутня інформація, яка вимагається для оприлюднення згідно з п.5 Положення.
Не виконано вимоги щодо повідомлення про місце подання пропозицій, щодо розробки містобудівної документації з врахуванням даних державного земельного кадастру на актуалізованій картографічній основі.
28. Також в супереч вимогам ч. 3 ст. 2, абзацу 2 частини 1 ст.16 Закону «Про регулювання містобудівної діяльності» та п.1.4 Положення не дотримано вимог щодо розробки містобудівної документації з врахуванням даних державного земельного кадастру на актуалізованій картографічній основі. Така від замовника розробнику не передавалася. Внаслідок цього у Проектному плані, проектованих планувальних обмежень, основних напрямках руху транспорту та пішоходів будівлі житлового та господарського призначення пропонується розмістити на правому березі малої річки, яка є правою притокою річки Миклашів, безпосередньо у межах захисних смуг. Це суперечить п. 7 ст. 80 Водного кодексу України, ст. ст. 59,60,61 Земельного кодексу України.
29. Стверджує, що внаслідок не передачі замовником розробнику даних державного земельного кадастру на актуалізованій картографічній основі ним у детальному плані території скриті відомості про наявність малої річки. У зв`язку із наведеними порушеннями було розроблено проектну документацію, яка не відповідає існуючій картографічній документації.
30. Окрім того, приховування факту проведення громадських слухань від позивача та інших мешканців м. Винники і вулиці Жуковського позбавило їх законних прав взяти участь у громадських слуханнях і подати свої зауваження та пропозиції. Порушено права власників земельних ділянок, розташованих на території, щодо якої здійснювалась розробка технічної документації. Також, відповідач протиправно змінив цільове призначення земельних ділянок з земель водного фонду на землі житлової та громадської забудови.
31. Відповідач проти позову заперечував. Пояснив, що дійсно на території, що охоплюється Детальним планом, розташований водний об`єкт - притока річки Миклашівка. Проте прибережні смуги захисту щодо вказаного водного об`єкта відповідним проектом не встановлені. Детальний план території розроблявся щодо земельної ділянки, площею 0,12 га, а не всієї вулиці Жуковського. Вважає, що існування неточностей в плані не порушує права мешканців вул. Жуковського.
32. Також зазначив, що Генеральний план території м. Винники не розроблений, такий на даний час перебуває на коригуванні.
33. Просить врахувати, що в судовому порядку вже розглядався спір з приводу оскарження рішення від 29.01.2015 № 1669 "Про затвердження Детального плану території по вул. Жуковського у місті Винники" (справа №463/1230/16).
34. Треті особи проти позову заперечували. Зазначили, що земельні ділянки їм була надано у відповідності до вимог закону. Процедура проведення громадських слухань була дотримана, що підтверджено судовими рішеннями у справі №463/1230/16. Через відсутність проекту землеустрою щодо встановлення особливого режиму частини водоохоронної зони, не було порушено меж прибережних захисних смуг. Крім того, існують сумніви, що канава, яка є в районі розробленого плану територій відносить до водних об`єктів взагалі. Просять врахувати, що земельні ділянки вже передано у власність громадян.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
35. Задовольняючи позов, суд першої інстанції дійшов висновку, що Винниківська міська рада під час підготовки та проведення громадських слухань не провела жодного інформаційного заходу та не забезпечила прозорого та доступного розповсюдження важливої інформації щодо розробки детального плану земельних ділянок, розташованих по вул. Жуковського у м. Винники.
36. Відповідач не надав доказів, що газета «Винниківський Вісник», зокрема, спецвипуск № 24 (474) від 25.11.2014 поширюється на відповідну територію та з врахуванням тиражу перебував у вільному доступі.
37. У повідомленні йдеться про те, що в проекті детального плану територій опрацьовано планувальне рішення використання та забудову територій площею 1.5 га по вул. Жуковського у м. Винники. Проте згідно з завданням на розроблення детального плану територій орієнтовна загальна площа територій, на які розроблявся детальний план територій, становила 0,12 га і детальний план стосувався території двох земельних ділянок, які згодом були надані третім особам ОСОБА_4 та ОСОБА_3 .
38. Окрім цього, у повідомленні зазначено, що підставою для розроблення детального плану території житлової добудови у м Винники по вул. Жуковського зазначено рішення Винниківської міської ради № 1525 від 13.11.2014. Проте це рішення стосується дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки гр. ОСОБА_7 площею 0.0548 га. При цьому у завданні на розроблення детального плану територій, яке надавалося розробнику вказано, що підставою для проектування зазначено рішення Винниківської міської ради № 1367 від 09.08.2014 та № 11476 від 02.09.2014. Зміст таких рішень невідомий.
39. Відповідачем пропущено двотижневий строк оприлюднення інформації про рішення Винниківської міської ради №1476 від 25.09.2014 та №1367 від 09.07.2014 (про розроблення проектів містобудівної документації), оскільки повідомлення було надруковане лише 25.11.2014.
40. Крім того, відповідно до п.10 Порядку, особи, які забезпечують проведення робіт з розгляду таких пропозицій, повідомляють через засоби масової інформації, що поширюються на відповідній території, та офіційний веб-сайт відповідного органу місцевого самоврядування про місце подання таких пропозицій. Як вбачається із повідомлення, така інформація у ньому відсутня.
41. Суд першої інстанції вважав, що перш ніж вирішувати питання розробки плану територій для забудови, відповідач мав вирішити питання виготовлення проекту землеустрою щодо організації і встановлення меж територій земель водного фонду та водоохоронних зон в м. Винниках, зокрема і притоки річки Миклашівка, лише потім підготувати і затвердити детальний план території з врахування наявного водного об`єкту.
42. Суд апеляційної інстанції дійшов протилежного висновку. Відмовляючи в позові, суд виходив з того, що повідомлення про початок процедури розгляду та врахування пропозиції громадськості щодо проекту детального плану території житлової забудови по вул. Жуковського було опубліковано відповідачем в спецвипуску місцевої газети. Зазначене повідомлення містить всю необхідну інформацію, за виключенням графічних матеріалів та інформації стосовно запланованих