ПОСТАНОВА
Іменем України
24 січня 2020 року
Київ
справа №761/11908/16-а
адміністративне провадження №К/9901/18186/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Єресько Л.О.,
суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу № 761/11908/16-а
за позовом Державного територіально-галузевого об`єднання "Південно-Західна залізниця" до Управління праці та соціального захисту населення виконавчого комітету Малинської міської ради Житомирської області, третя особа Малинське управління державної казначейської служби України Житомирської області, про визнання бездіяльності протиправною, стягнення коштів, -
за касаційною скаргою Управління праці та соціального захисту населення виконавчого комітету Малинської міської ради Житомирської області
на постанову Шевченківського районного суду м. Києва від 03 жовтня 2016 року, ухвалену у складі головуючого судді Волошина В.О.,
на ухвалу Київського апеляційного адміністратвиного суду від 06 квітня 2017 року, постановлену колегією суддів у складі головуючого судді Шурка О.І., суддів Василенка Я.М., Степанюка А.Г.
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. У березні 2016 року Державне територіально-галузеве об`єднання "Південно-Західна залізниця" (далі - ДТГО "Південно-Західна залізниця", позивач) звернувся до суду з позовом до Управління праці та соціального захисту населення виконавчого комітету Малинської міської ради Житомирської області ( далі - УПСЗН Малинської міської ради Житомирської області, відповідач), третя особа Малинське управління державної казначейської служби України Житомирської області ( далі - третя особа), в якому просив:
1.1. визнати протиправною бездіяльність УПСЗН Малинської міської ради Житомирської області в частині невиконання вимог пункту 6 "Порядку фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 04 березня 2002 року № 256, а саме, не реєстрації за період з 01 січня по 31 грудня 2015 року додаткових зобов`язань за фактично надані послуги пільгового проїзду залізницею окремим категоріям громадян по станції Малин м. Малин за цей же період та не надсилання інформації про додаткові зобов`язання щомісяця до 18 числа фінансовому органу Малинської міської ради Житомирської області.
1.2. стягнути з УПСЗН Малинської міської ради Житомирської області на користь ДТГО "Південно-Західна залізниця" 1 247 887 грн 95 коп витрат, які понесла залізниця на перевезення пасажирів, які користуються пільгами з оплати проїзду у приміських поїздах за період з 01 січня по 31 грудня 2015 року та 20 096 грн 32 коп судових витрат.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач вказує на те, що між ДТГО "Південно-Західна залізниця" та УПСЗН Малинської міської ради Житомирської області укладено договір про розрахунки по перевезенню пільгових категорій пасажирів залізничним транспортом за рахунок субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам від 31 грудня 2014 року № 20, з терміном дії з 01 січня по 31 грудня 2015 року. Додатковою угодою № 3 від 01 грудня 2015 року змінено інформацію у розділі "Юридичні адреси та банківські реквізити сторін", всі інші умови договору залишені без змін.
2.1.На виконання умов даного договору, визначених в пунктах 2.1.1, 2.1.3, позивач протягом періоду з 01 січня по 31 грудня 2015 року надав послуги з перевезення та обліку пільгових категорій громадян перелік яких визначено Законом України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" від 28 лютого 1991 року № 796-ХІІ, Законом України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" від 22 жовтня 1993 року № 3551-ХІІ, Законом України "Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні" від 21 березня 1991 року № 875-ХІІ, Законом України "Про основні засади соціального захисту ветеранів праці та інших громадян похилого віку в Україні" від 16 грудня 1993 року № 3721-ХІІ. Загальна вартість наданих послуг становить 1 341 437 грн 95 коп.
2.2. На підтверджень розміру своїх витрат позивач на адресу відповідача протягом 2015 року надсилав рахунки на відшкодування недоотриманих коштів за перевезення залізничним транспортом окремих категорій громадян в розрізі категорій пільговиків та облікові форми, які є додатком до укладеного договору. Однак відповідач протягом 2015 року провів відшкодування понесених витрат тільки в сумі 93 550 грн. Таким чином заборгованість відповідача перед залізницею за перевезення пільгових категорій громадян становить 1 247 887 грн 95 коп.
2.3.Відповідач в порушення вимог пункту 6 Порядку фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій державного бюджету, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 04 березня 2002 року № 256 (далі - Порядок № 256), не здійснював реєстрацію додаткових зобов`язань та щомісячних надсилань уточненої інформації про фактично нараховані у поточному місяці суми вартості наданих позивачем послуг з перевезення пасажирів, до фінансового органу Житомирської міської ради.
3. Вважаючи таку бездіяльність відповідача протиправною, позивач звернувся до суду.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
4. Постановою Шевченківського районного суду міста Києва від 03 жовтня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 06 квітня 2017 року, адміністративний позов задоволено.
4.1. Визнано протиправною бездіяльність Управління праці та соціального захисту населення виконавчого комітету Малинської міської ради Житомирської області в частині невиконання вимог пункту 6 "Порядку фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету", затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 04 березня 2002 року за № 256, щодо не реєстрації за період з 01 січня по 31 грудня 2015 року додаткових зобов`язань за фактично надані послуги пільгового проїзду окремим категоріям громадян по станції Малин м. Малин за зазначений період та не надсилань інформації про додаткові зобов`язання щомісяця до 18 числа фінансовому органу Малинської міської ради Житомирської області.
4.2. Стягнуто з Управління праці та соціального захисту населення виконавчого комітету Малинської міської ради Житомирської області на користь Державного територіально - галузевого об`єднання "Південно-Західна залізниця" 1 247 887 /один мільйон двісті сорок сім тисяч вісімсот вісімдесят сім/ грн 95 коп - витрат на перевезення пасажирів, які користуються пільгами з оплати проїзду у приміських поїздах за період з 01 січня по 31 грудня 2015 року.
4.3. Стягнуто з бюджету м. Малин Житомирської області на користь Державного територіально - галузевого об`єднання "Південно-Західна залізниця" судовий збір у розмірі 20 096 /двадцять тисяч дев`яносто шість/ грн. 32 коп.
4.4. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанцій вказав на те, що відповідачем відповідно до положень частини 2 статті 71 КАС України (в редакції чинній до 15 грудня 2017 року) не надано належних доказів правомірності своєї бездіяльності щодо невиконання вимог пункту 6 Порядок № 256.
4.5. Суд апеляційної інстанції з посилання на висновки Верховного Суду України, викладені у постанові від 13 жовтня 2009 року № 21-348во09, зазначив, що відсутність бюджетних асигнувань не є підставою для звільнення від виконання грошового зобов`язання, взятого на себе державною в особі органу виконавчої влади, в даному випадку в особі відповідача. Така позиція також узгоджується з практикою Європейського суду з прав людини.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції
5. У травні 2017 року до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга Управління праці та соціального захисту населення виконавчого комітету Малинської міської ради Житомирської області, в якій просить скасувати постанову Шевченківського районного суду м. Києва від 03 жовтня 2016 року та на ухвалу Київського апеляційного адміністратвиного суду від 06 квітня 2017 року та прийняти нове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.
6. В обґрунтування касаційної скарги УПСЗН Малинської міської ради Житомирської області вказує на те, що оскаржувані судові рішення є незаконними та необґрунтованими. Судами попередніх інстанцій під час прийняття оскаржуваних рішень порушено норми матеріального і процесуального права, тому вони підлягають скасуванню.
7. Верховний Суд України проаналізувавши законодавство, яке регулює правовідносини щодо надання послуг з перевезення пасажирів пільгових категорій, у своїй постанові від 13 вересня 2016 року № 21-5853а15, вказав на те, що загальний обсяг виплат з місцевих бюджетів на державну програму соціального захисту, яка передбачає компенсаційні виплати за пільговий проїзд окремих категорій громадян, не може перевищувати розмір затверджених субвенцій. Ця правова позиція Верховного Суду має враховуватись судами під час розгляду справ. Стаття 244-2 КАС України надає право судам відступити від позиції Верховного Суду навівши відповідні мотиви.
8. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 22 травня 2017 року відкрито касаційне провадження за даною касаційною скаргою.
9. Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції вищевказаного Закону, обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.
10. Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
11. 07 лютого 2018 року відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач) Шарапа В.М., Бевзенко В.М., Данилевич Н.А.
12. Згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 07 червня 2019 року, який здійсненого на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 07 червня 2019 року № 652/0/78-19 у зв`язку із зміною спеціалізації та введенням до іншої палати судді - доповідача Шарапи В.М. (Рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20 травня 2019 року № 14), що унеможливлює його участь у розгляді касаційних скарг, визначено новий склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя-доповідач) Єресько Л.О., судді Загороднюк А.Г., Соколов В.М.
13. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 23 січня 2020 року закінчено підготовчі дії за даною касаційною скаргою та призначено її до розгляду у попередньому судовому засіданні відповідно до частини 1 статті 343 КАС України.
Позиція інших учасників справи
14. Від позивача надійшло заперечення на касаційну скаргу, в якій він просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення без змін.
15. Позивач вказує на те, що оскаржувані судові рішення ухвалені з дотриманням норм матеріального та процесуального права. Також позивач зазначив, що у касаційній скарзі відповідач вказує на порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, однак не наводить доводів в чому саме полягають такі порушення.
Установлені судами фактичні обставини справи
16. Між Державним територіально-галузевим об`єднанням "Південно-Західна залізниця" та Управлінням праці та соціального захисту населення виконавчого комітету Малинської міської ради Житомирської області укладено договір про пільгове перевезення пасажирів залізничним транспортом № 20 від 31 грудня 2014 року (№ ПЗ/ДН-4-155193/НЮ від 24 лютого 2015 року), терміном дії договору з 01 січня по 31 грудня 2015 року (а.с.9 том І).
17. У період з січня по грудень 2015 року Державним територіально-галузевим об`єднанням "Південно-Західна залізниця" на виконання умов даного договору надані послуги з пільгового перевезення окремих категорій громадян зі станцій Малин м. Малин на суму 1 341 437, 95 грн (а.с. 12 том І).
18. З січня по грудень 2015 року Державне територіально-галузеве об`єднання "Південно-Західна залізниця" на адресу Управління праці та соціального захисту населення виконавчого комітету Малинської міської ради Житомирської області надсилало рахунки на відшкодування недоотриманих коштів за перевезення залізничним транспортом окремих категорій громадян в розрізі категорій пільговиків та облікові форми, які є додатками до укладеного договору (а.с. 13-69 том І).
19. Управління праці та соціального захисту населення виконавчого комітету Малинської міської ради Житомирської області на виконання умов договору № 20 від
31 грудня 2014 року відшкодувало позивачу 93 550 грн 00 коп. Таким чином остаточна сума заборгованості відповідача за вищезазначеним договором становить 1 247 887 грн 95 коп.
20. Не погоджуючись з бездіяльністю відповідача щодо неперерахування коштів в сумі 1 247 887 грн 95 коп позивач звернувся до суду з даним позовом.
Позиція Верховного Суду
Релевантні джерела права й акти їх застосування
21. За приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
22. Відповідно до частини 1 статті 102 Бюджетного кодексу України (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин, далі - БК України) видатки місцевих бюджетів, передбачені у підпункту "б" пункту 4 частини першої статті 89 цього Кодексу до яких увійшли в тому числі серед інших - 4) соціальний захист та соціальне забезпечення: б) державні програми соціального захисту: компенсаційні виплати на пільговий проїзд окремих категорій громадян, проводяться за рахунок субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам на здійснення державних програм соціального захисту у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
23. Відповідно до частини 5 статті 9 Закону України "Про залізничний транспорт" від 04 липня 1996 № 273/96-ВР (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин, далі - Закон № 273/96-ВР) для захисту інтересів окремих категорій громадян на пасажирських перевезеннях, у тому числі приміських, можуть передбачатися пільгові тарифи. Збитки залізничного транспорту загального користування від їх використання відшкодовуються залізницям за рахунок державного або місцевих бюджетів залежно від того, яким органом прийнято рішення щодо введення відповідних пільг.
24. Механізм фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету, що прийнятий відповідно до статті 102 БК України, визначений постановою Кабінету Міністрів України від 04 березня 2002 № 256 "Про затвердження Порядку фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету" (далі - Порядок № 256).
25. Відповідно до пункту 3 Порядку № 256 головним розпорядником коштів місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення є керівники головних управлінь, управлінь, відділів та інших самостійних структурних підрозділів місцевих держадміністрацій, виконавчих органів рад, до компетенції яких належать питання праці та соціального захисту населення.
26. Положеннями пункту 5 Порядку № 256 передбачено, що головні розпорядники коштів місцевих бюджетів щомісяця у строки визначені цим пунктом готують інформацію про фактично нараховані суми та акти звіряння розрахунків за надані послуги з підприємствами - надавачами відповідних послуг. Зокрема, щодо компенсаційних виплат за пільговий проїзд окремих категорій громадян така інформація та розрахунки готуються до 22 числа місяця, що настає за звітним.
27. Абзац 1 пункту 6 Порядку № 256 визначає, що фінансові органи районних держадміністрацій, виконкомів міських рад (міст республіканського Автономної Республіки Крим і обласного значення) на підставі актів звіряння, зазначених у пункті 5 цього Порядку, щомісяця готують реєстри нарахованих сум та подають їх Міністерству фінансів Автономної Республіки Крим, фінансовим органам обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій, управлінням Державної казначейської служби в Автономній Республіці Крим, областях, мм. Києві та Севастополі. Зокрема, щодо компенсаційних виплат за пільговий проїзд окремих категорій громадян, такі реєстри готуються до 25 числа місяця, що настає за звітнім.