ПОСТАНОВА
Іменем України
23 січня 2020 року
Київ
справа №826/5900/18
адміністративне провадження №К/9901/10761/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Шишова О.О.,
суддів: Дашутіна І.В., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянув у письмовому провадженні у касаційній інстанції справу №826/5900/18
за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України про визнання протиправним та скасування розпорядження, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 жовтня 2018 року (прийняте у складі головуючого судді - Каракашьян С.К.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 27 лютого 2019 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого Вівдиченко Т.Р., суддів: Ганечко О.М., Кузьмишиної О.М.),
у с т а н о в и в :
І. Суть спору:
1. У квітні 2019 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Кабінету Міністрів України (далі - відповідач) в якому просив визнати протиправним та скасувати Розпорядження Кабінету Міністрів України №722-р від 11.10.2017 року "Про визнання спроможними об`єднаних територіальних громад".
2. Обґрунтовуючи позовні вимоги ОСОБА_1 зазначив, що позивач зареєстрований за адресою: Миколаївська область, Вознесенський р-н, с. Білоусівка. Село Білоусівка увійшло до складу Дорошівської об`єднаної територіальної громади Вознесенського району Миколаївської області, яка належить до числа об`єднаних територіальних громад, визнаних спроможними згідно оскаржуваним розпорядженням. Позивач стверджує, що оскаржуваним рішенням передбачено утворення ради Дорошівської об`єднаної територіальної громади та ліквідацію Білоусівської сільради Вознесенського району Миколаївської області, що суперечить приписам Конституції України та порушує виборчі права позивача та право на місцевий референдум щодо врегульованого вищезазначеним актом питання. Також позивач стверджує про порушення відповідачем вимог статті 5 Європейської Хартії місцевого самоврядування.
ІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 жовтня 2018 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 27 лютого 2019 року у задоволені позовних вимог відмовлено.
4. Відмовляючи у задоволені позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідачем дотримана процедура прийняття розпорядження №722-р від 11.10. 2017 року "Про визнання спроможними об`єднаних територіальних громад", на підтвердження чого надані відповідні документи. Також, суди зазначили, що сама по собі зміна меж адміністративно - територіальних одиниць та, відповідно, виборчих округів, прав позивача не порушує.
IІІ. Провадження в суді касаційної інстанції
5. У касаційній скарзі позивач, посилаючись на те, що оскаржувані рішення суду першої та апеляційної інстанції були винесені з порушенням норм матеріального та процесуального права, висновки судів не відповідають обставинам справи, просив скасувати рішення та прийняти нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги у повному обсязі.
6. Обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги ОСОБА_1 зазначає, що оскаржувані рішення суперечать приписам Конституції України та порушують виборчі права позивача та право на місцевий референдум щодо врегульованого вищезазначеним актом питання. Також, позивач стверджує про порушення відповідачем вимог статті 5 Європейської Хартії місцевого самоврядування.
7. Відзив на касаційну скаргу на адресу не надходив.
ІV. Установлені судами фактичні обставини справи
8. 05 лютого 2015 року Верховною Радою України було прийнято Закон України № 157-VIII "Про добровільне об`єднання територіальних громад", який, згідно зі статтею 1, регулює відносини, що виникають у процесі добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об`єднаних територіальних громад.
9. Розділом IV "Прикінцеві положення" даного Закону статтю 6 Закону України "Про місцеве самоврядування" було викладено в іншій редакції та визначено, зокрема, що територіальні громади в порядку, встановленому законом, можуть об`єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову (ч. 2 статті 6).
10. Частиною четвертою статті 9 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" передбачено, що Кабінет Міністрів України може визнати об`єднану територіальну громаду спроможною, за умови її утворення в порядку, визначеному розділом II цього Закону, навколо населеного пункту, визначеного перспективним планом формування територій громад Автономної Республіки Крим, області як адміністративного центру об`єднаної територіальної громади, а також якщо кількість населення об`єднаної територіальної громади становить не менше половини кількості населення територіальних громад, які мали увійти до такої об`єднаної територіальної громади відповідно до перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області.
11. 11 жовтня 2017 року Кабінетом Міністрів України прийнято розпорядження № 722-р "Про визнання спроможними об`єднаних територіальних громад".
12. Розпорядженням, відповідно до частини четвертої статті 9 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад", визнано спроможними об`єднані територіальні громади згідно з додатком.
13. Не погоджуючись із вказаним розпорядженням та вважаючи його протиправним, ОСОБА_1 звернувся з адміністративним позовом до суду.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування (в редакції, яка діяла на час вирішення справи в суді першої та апеляційної інстанції)
14. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
15. Статтею 113 та 116 Конституції України визначено, що Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади, який зокрема забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законів України, актів Президента України; забезпечує рівні умови розвитку всіх форм власності; здійснює управління об`єктами державної власності відповідно до закону.
16. Організацію, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України визначено Законом України "Про Кабінет Міністрів України" від 27.02.2014 N 794-VII (далі Закон N 794-VII).
17. Відповідно до частин першої - третьої статті 49 Закону України " Закон N 794-VII, Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.
18. Акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України.
19. Приписами статті 92 Конституції України встановлено, що виключно законами України визначається територіальний устрій України; засади місцевого самоврядування.
20. Статею140 Конституції України зазначено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
21. У відповідності до статті 2 Закону України " Про місцеве самоврядування в Україні" від 05.02.2015 року №157-VIIІ (далі - Закон №157-VIIІ) передбачено, що місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
22. Частиною 1 статті 10 Закону №157-VIIІ установлено, що сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
23. За приписами пункту 41 частини першої статті 26 Закону №157-VIIІ ", до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад відноситься прийняття рішень з питань адміністративно-територіального устрою в межах і порядку, визначених цим та іншими законами.
24. Як визначено частиною першою статті 3 Закону № 157-VIII суб`єктами добровільного об`єднання територіальних громад є суміжні територіальні громади сіл, селищ, міст.
25. Відповідно до статті 2 Закону № 157-VIII, добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких принципів: 1) конституційності та законності; 2) добровільності; 3) економічної ефективності; 4) державної підтримки; 5) повсюдності місцевого самоврядування; 6) прозорості та відкритості; 7) відповідальності.
26. Частиною першою статті 3 Закону № 157-VIII суб`єктами добровільного об`єднання територіальних громад є суміжні територіальні громади сіл, селищ, міст.
27. Згідно статті 4 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" №157-VIIІ, добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких умов:
1) у складі об`єднаної територіальної громади не може існувати іншої територіальної громади, яка має свій представницький орган місцевого самоврядування;
2) територія об`єднаної територіальної громади має бути нерозривною, межі об`єднаної територіальної громади визначаються по зовнішніх межах юрисдикції рад територіальних громад, що об`єдналися;
3) об`єднана територіальна громада має бути розташована в межах території Автономної Республіки Крим, однієї області;
4) при прийнятті рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад беруться до уваги історичні, природні, етнічні, культурні та інші чинники, що впливають на соціально-економічний розвиток об`єднаної територіальної громади;
5) якість та доступність публічних послуг, що надаються в об`єднаній територіальній громаді, не можуть бути нижчими, ніж до об`єднання.
Адміністративним центром об`єднаної територіальної громади визначається населений пункт (село, селище, місто), який має розвинуту інфраструктуру і, як правило, розташований найближче до географічного центру території об`єднаної територіальної громади.
Добровільне об`єднання територіальних громад не призводить до зміни статусу населених пунктів як сільської чи міської місцевості.
28. Відповідно до частини 2 статті 7 Закону №157-VIIІ, сільські, селищні, міські голови забезпечують протягом 60 днів проведення обов`язкового громадського обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад, за результатами якого сільські, селищні, міські голови вносять питання про його схвалення на розгляд сільських, селищних, міських рад.
29. Питання про схвалення проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад розглядається сільськими, селищними, міськими радами протягом 30 днів з дня його внесення на їх розгляд та з врахуванням результатів громадського обговорення.
30. Згідно зі статтею 8-1 Закону України №157-VIIІ, добровільно приєднатися до об`єднаної територіальної громади, визнаної спроможною відповідно до частини четвертої статті 9 цього Закону, має право суміжна сільська, селищна територіальна громада, яка, відповідно до перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області належить до цієї об`єднаної територіальної громади.
31. Відповідно до частини першої статті 5 Закону України №157-VIIІ, ініціаторами добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади можуть бути суб`єкти:
1) сільський, селищний, міський голова;
2) не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради;
3) члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи;
4) органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади).
32. Частиною третьою статті 5 Закону України №157-VIIІ встановлено, що сільський, селищний голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади.
33. Статтею 6 Закону України №157-VIIІвстановлено, що сільський, селищний голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади надсилає пропозицію до сільської, селищної, міської ради об`єднаної територіальної громади, до якої є намір приєднатися.