ПОСТАНОВА
Іменем України
23 січня 2020 року
Київ
справа №398/620/17(2-а/398/109/17)
адміністративне провадження №К/9901/18552/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Коваленко Н.В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Головного інспектора будівельного нагляду Управління державного архітектурно-будівельної інспекції у Кіровоградській області Подгорецького Василя Вікторовича про скасування постанови у справі про адміністративне правопорушення за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Уханенка С.А., Богданенка І.Ю., Дадим Ю.М. від 19 вересня 2017 року,
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У лютому 2017 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернулася до суду з позовом до головного інспектора будівельного нагляду Управління державного архітектурно-будівельної інспекції у Кіровоградській області Подгорецького Василя Вікторовича (далі - головний інспектор Подгорецький В.В.), в якому з урахуванням заяви про зміну предмета позову просила скасувати постанову № 30/2017/Ол від 09 лютого 2017 року, якою її притягнуто до відповідальності за вчинення адміністративного правопорушення, передбаченого частиною першою статті 188-42 КУпАП.
Позов мотивований тим, що відповідач не мав законних повноважень розглядати справу, оскільки у м. Олександрія створено відділ державного архітектурно-будівельного контролю Олександрійської міської ради. Під час розгляду справи не було враховано всі обставини справи, зокрема, те, що невиконання припису було зумовлене відсутністю у співвласниці будинку АДРЕСА_1 правовстановлюючих документів на земельну ділянку, що і призвело до невиконання припису у визначені строки.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Постановою Олександрійського міськрайонного суду Кіровоградської області від 23 травня 2017 року адміністративний позов задоволено.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що у порушення вимог Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та КУпАП відповідачем не було вжито всіх заходів до повного, всебічного та об`єктивного з`ясування обставин, що мали значення для правильного вирішення справи належним чином, зокрема, не враховано підстав невиконання припису у встановлені строки та пояснення позивача у протоколі, в яких зазначено про причини невиконання припису.
Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 19 вересня 2017 року апеляційну скаргу головного інспектора будівельного нагляду Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Кіровоградській області Подгорецького В.В. задоволено, постанову Олександрійського міськрайонного суду Кіровоградської області від 23 травня 2017 року скасовано та прийнято нову постанову, якою у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
Задовольняючи апеляційну скаргу, Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд виходив з того, що позивачем фактично не заперечувалося проведення будівельних робіт без подання повідомлення про початок виконання будівельних робіт. Судом апеляційної інстанції також встановлено, що позивачем у визначений строк не виконано вимоги припису та не усунуто порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил. Суд апеляційної інстанції дійшов до висновку про те, що неможливість виконання припису не може бути підставою скасування постанови про притягнення до адміністративної відповідальності, оскільки факт правопорушення підтверджений матеріалами справи, а підставами його виникнення є інше правопорушення, за яке позивач поніс покарання.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 19 вересня 2017 року, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ОСОБА_1 звернулась з касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій просить скасувати постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 19 вересня 2017 року, а постанову Олександрійського міськрайонного суду Кіровоградської області від 23 травня 2017 року залишити у силі.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційну скаргу подано 23 жовтня 2017 року.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 25 жовтня 2017 року відкрито касаційне провадження у справі № 398/620/17(2-а/398/109/17), витребувано матеріали адміністративної справи та надано сторонам строк для подання заперечення на касаційну скаргу, однак, розгляд справи цим судом не був закінчений.
Ухвалою Верховного Суду від 23 січня 2020 року прийнято до свого провадження адміністративну справу № 398/620/17(2-а/398/109/17) за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 19 вересня 2017 року суддею-доповідачем Берназюком Я.О.
Учасники справи письмових клопотань не заявляли.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій встановлено та наявними у матеріалах справи доказами підтверджено, що 28 липня 2016 року головним інспектором будівельного нагляду відділу контролю та нагляду за проведенням перевірок Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Кіровоградській області Подгорецьким В.В. за результатами позапланової перевірки, проведеної по АДРЕСА_1, було складено припис, відповідно до якого ОСОБА_1 було зобов`язано у строк до 28 січня 2017 року направити до інспекції Державного архітектурно-будівельного контролю повідомлення про початок виконання будівельних робіт з належним оформленням права власності на земельну ділянку.
30 січня 2017 року головним інспектором будівельного нагляду відділу контролю та нагляду за проведенням перевірок Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Кіровоградській області Подгорецьким В.В. відносно ОСОБА_1 було складено протокол, відповідно до якого під час проведення позапланової перевірки виявлено, що позивачем не направлено до Управління ДАБІ у Кіровоградській області повідомлення про початок виконання будівельних робіт на об`єкті по АДРЕСА_1, таким чином, вимоги припису від 28 липня 2016 року № 228/2016-01 не виконано, чим порушено вимоги пункту а, пункту 3 частини четвертої статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівельної діяльності".
09 лютого 2017 року відповідачем було винесено постанову про визнання ОСОБА_1 винною у вчиненні правопорушення, передбаченого частиною першою статті 188-42 КУпАП, та накладено стягнення у виді штрафу у розмірі 5 440 грн.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
У касаційній скарзі скаржник посилається на те, що суд апеляційної інстанції прийняв постанову від 19 вересня 2017 року на підставі висновків, які не відповідають обставинам справи, надав неправильну правову оцінку обставинам справі та порушив норми матеріального та процесуального права. Зокрема, скаржник вважає, що судом апеляційної інстанції не було враховано, що відповідач не мав законних повноважень розглядати справу, оскільки у м. Олександрія створено відділ державного архітектурно-будівельного контролю Олександрійської міської ради. На думку скаржника, судом апеляційної інстанції не враховано, що постанова від 09 лютого 2017 року винесена з перевищенням повноважень та не у спосіб, що передбачений Конституцією України та КУпАП, без врахуванням всіх обставин, що мають значення для прийняття постанови про адміністративне правопорушення, зокрема, відсутності вини. Крім того, суд апеляційної інстанції не навів мотивів неврахування доказів, зокрема, показань свідка ОСОБА_2, які підтверджували обставини, що були підставою для задоволення позову та які були взяті до уваги судом першої інстанції.
Головним інспектором будівельного нагляду Подгорецьким В.В. подано заперечення на касаційну скаргу, в яких він просить відмовити у задоволенні касаційної скарги та залишити без змін постанову суду апеляційної інстанцій, оскільки останнім, виходячи із тексту прийнятого рішення, всі обставини враховано та надано їм належну правову оцінку з урахуванням наявних доказів та постановлено рішення, яке є законним і обґрунтованим.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного рішення) та частини четвертої статті 328 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного рішення) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 19 вересня 2017 року відповідає, а вимоги касаційної скарги є необґрунтованими з огляду на наступне.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з положеннями частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Отже, суди, перевіряючи рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, у першу чергу повинні з`ясувати, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.
Правові та організаційні основи містобудівної діяльності визначаються Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
Згідно з положеннями частин першої, другої статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих і будівельних робіт. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється інспекціями державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до пункту 3 частини четвертої статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право видавати обов`язкові для виконання приписи щодо:
а) усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил;
б) зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.
Згідно пункту 1 частини дванадцятої вказаної статті у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об`єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду мають право видавати обов`язкові до виконання об`єктами нагляду приписи про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.
Відповідно до пункту 5 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; Порядок № 553), державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється Інспекціями за територіальним принципом (у межах областей) у порядку проведення планових та позапланових перевірок.
Відповідно до пунктів 7, 9 Порядку № 533 позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.
Підставою для проведення позапланової перевірки, серед іншого, є: звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог містобудівного законодавства;
Під час проведення позапланової перевірки посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю зобов`язана пред`явити службове посвідчення та направлення для проведення позапланової перевірки.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва.
Відповідно до пункту 17 Порядку № 553, у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.
На підставі системного аналізу наведених правових норм колегія суддів дійшла до висновку, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється щодо суб`єктів містобудування, якими, зокрема, є замовники. Після проведення перевірки контролюючий орган, у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складає протокол разом з приписом. Один примірник припису надає суб`єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль. Виконання цього припису покладається на суб`єкта містобудування.
Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 13 лютого 2018 року у справі № 464/2858/17, від 17 квітня 2018 року у справі № 804/1845/16, від 05 вересня 2019 року у справі № 0870/7854/12(СН/808/48/15).