ПОСТАНОВА
Іменем України
24 січня 2020 року
Київ
справа №316/979/18
адміністративне провадження №К/9901/12049/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Желєзного І.В., суддів Саприкіної І.В., Чиркіна С.М.
розглянувши у попередньому судовому засіданні адміністративну справу
за касаційною скаргою Енергодарської міської ради Запорізької області
на рішення Запорізького окружного адміністративного суду у складі головуючого судді Калашник Ю.В. від 06 листопада 2018 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: головуючого судді Семененка Я.В., суддів Бишевської Н.А., Добродняк І.Ю. від 12 березня 2019 року
у справі №316/979/18
за позовом ОСОБА_1
до Енергодарської міської ради Запорізької області, міського голови Енергодарської міської ради Запорізької області Музики Павла Олексійовича
про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії,
В С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
1. У червні 2018 року ОСОБА_1 (далі також - позивач) звернувся до суду із позовом до Енергодарської міської ради Запорізької області (далі також - відповідач 1), міського голови Енергодарської міської ради Запорізької області Музики П.О. (далі також - відповідач 2), в якому просив: визнати протиправною бездіяльність відповідача 1 щодо відмови та неприйняття рішення щодо відведення земельної ділянки громадянину ОСОБА_1 для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), площею 0,0800 га, розташованої за адресою: АДРЕСА_1, з кадастровим номером 2312500000:05:015:0010 та надання її заявнику у власність; зобов`язати відповідача 1 затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки громадянину ОСОБА_1 для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), розташованої за адресою: АДРЕСА_1, з кадастровим номером 2312500000:05:015:0010; здійснити захист порушених прав, свобод чи інтересів позивача в іншій спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод інтересів шляхом зобов`язання затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки міським головою Музикою П.О., який є головною посадовою особою територіальної громади міста; зобов`язати відповідача 1 утриматися від дій та не передавати спірну земельну ділянку, розташовану за адресою: АДРЕСА_1, з кадастровим номером 2312500000:05:015:0010 у власність іншим особам.
2. Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 06 листопада 2018 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 12 березня 2019 року, позов задоволено частково. Визнано протиправною бездіяльність Енергодарської міської ради Запорізької області щодо неприйняття рішення про передачу безоплатно у власність земельну ділянку громадянину ОСОБА_1 для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), площею 0,0800 га, розташованої за адресою: АДРЕСА_1, з кадастровим номером 2312500000:05:015:0010. Зобов`язано Енергодарську міську раду Запорізької області затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки громадянину ОСОБА_1 для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), площею 0,0800 га, розташованої за адресою: АДРЕСА_1, з кадастровим номером 2312500000:05:015:0010. В іншій частині позову відмовлено.
3. Не погоджуючись із рішенням суду першої та апеляційної інстанції, Енергодарська міська рада Запорізької області звернулася з касаційною скаргою до Верховного Суду, у якій просить скасувати рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 06 листопада 2018 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 12 березня 2019 року, ухвалити нове рішення, яким відмовити в задоволенні позовних вимог.
4. Ухвалою від 15 травня 2019 року Верховний Суд відкрив касаційне провадження у справі № 316/979/18.
5. Згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 25 червня 2019 року справу передано для розгляду колегії суддів у складі: головуючого судді Желєзного І.В., суддів Саприкіної І.В., Чиркіна С.М.
6. Проводячи дії з підготовки справи до касаційного розгляду, Судом встановлено, що позивач оскаржує судові рішення з мотивів порушення судами попередніх інстанцій правил предметної юрисдикції.
7. Ухвалою Верховного Суду від 19 вересня 2019 року справу передано на розгляд до Великої Палати Верховного Суду, оскільки Енергодарська міська рада Запорізької області оскаржує рішення судів попередніх інстанцій з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
8. Ухвалою Великої Палати Верховного Суду від 23 грудня 2019 року справу повернуто до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду для розгляду у відповідній колегії.
9. Крім того, в ухвалі Великої Палати Верховного Суду від 23 грудня 2019 року зазначено, що остання неодноразово викладала правову позицію з питань юрисдикції спорів щодо оскарження рішень про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та про надання дозволу на розробку технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельних ділянок в натурі (на місцевості), зокрема у постановах від 19 червня 2018 року у справі № 922/864/17 та від 17 жовтня 2018 року у справі № 380/624/16-ц.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
10. Судами попередніх інстанцій встановлено, що рішенням 8-ї сесії 7-го скликання Енергодарської міської ради Запорізької області від 27 серпня 2016 року №3 "Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок учасникам бойових дій в зоні проведення АТО по АДРЕСА_1" позивачу надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,1000 га, в АДРЕСА_1, за цільовим призначенням - землі житлової забудови для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) на умовах безоплатної приватизації.
11. На підставі вказаного рішення та договору на виконання робіт Товариством з обмеженою відповідальністю "Козацькі землі ЛТД" розроблено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, загальною площею 0,0800 га, який погоджено висновками експерта державної експертизи від 21 червня 2017 року №3468/82-17 та начальником управління містобудування та архітектури, головним архітектором Управління містобудування та архітектури Енергодарської міської ради Запорізької області від 26 травня 2017 року №36/01-12/03-01.
12. Так, у Державний земельний кадастр внесено земельну ділянку площею 0,0800 га, розташовану за адресою: АДРЕСА_1, якій присвоєно кадастровий номер: 2312500000:05:015:0010, про що свідчить витяг НВ-2303262212017 від 29 червня 2017 року.
13. 17 липня 2017 року позивач звернувся до відповідача із заявою (реєстраційний номер 01-20-15/03513) про затвердження проекту землеустрою.
14. Проте, листом від 07 травня 2018 року №01-20-18/94 "Про розгляд заяви" позивача повідомлено, що проект рішення "Про передачу безоплатно у власність на умовах безоплатної приватизації земельної ділянки площею 0,0800 га на АДРЕСА_1" розглянуто на черговому пленарному засіданні сесії Енергодарської міської ради 27 квітня 2018 року, але рішення не прийнято у зв`язку із ненабранням необхідної кількості голосів "за" під час голосування депутатів міської ради з даного питання.
15. Не погодившись відмовою відповідача у погодженні проекту землеустрою, позивач звернувся з даним позовом до суду.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
16. Позивач в обґрунтування позовних вимог зазначає, що розробивши та погодивши у встановленому порядку проект землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки, він 17 липня 2017 року звернувся до відповідача із заявою про затвердження проекту, однак відповідач своєю бездіяльністю фактично відмовив позивачу у затвердженні поданого проекту землеустрою та передачі у власність земельної ділянки без зазначення мотивів такої.
17. Енергодарська міська рада Запорізької області надала відзив щодо позову, в якому з посиланням на приписи статті 116, 118 Земельного кодексу України зазначає, що отримання дозволу на розробку проекту землеустрою про відведення земельної ділянки не гарантує про позитивного рішення про надання такої ділянки у власність, що фактично вказує на відсутність обтяжень земельної ділянки у такому випадку. Вимоги позивача про зобов`язання затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки та утриматися від дій та не передавати спірну ділянку у власність іншим особам є формою втручання в дискреційні повноваження відповідача та виходить за межі завдань адміністративного судочинства, а по своєї суті є способом забезпечення позову. З урахуванням вищезазначеного відповідач просить відмовити у задоволенні позовних вимог.
18. Міський голова Енергодарської міської ради Запорізької області Музика П.О. надав відзив на позов, в якому вважає вимоги позивача необґрунтованими та безпідставними. Зокрема зазначає, що 17 липня 2017 року останнім подано заяву про передачу безоплатно у власність та затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,0800 га, розташованої за адресою: АДРЕСА_1, з кадастровим номером 2312500000:05:015:0010. 27 квітня 2018 року Енергодарською міською радою під час проведення чергового пленарного засідання двадцять першої сесії поставлено на голосування питання "Про передачу безоплатно у власність на умовах безоплатної приватизації учаснику бойових дій в зоні проведення АТО ОСОБА_1 земельної ділянки площею 0,0800 га на АДРЕСА_1 ". За результатами поіменного голосування з вказаного питання 13 депутатів проголосували "за", 19 депутатів "утрималися", 3 депутати "відсутні", у зв`язку із чим рішення з вказаного питання не прийнято, про що листом від 07 травня 2018 року повідомлено позивача. Зважаючи на той факт, що заява позивача про передачу у власність земельної ділянки та затвердження відповідного проекту землеустрою розглянута на пленарному засіданні сесії Енергодарської міської ради у порядку, передбаченому Земельним кодексом України та Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні", зі сторони відповідача 1 відсутня протиправна бездіяльність. Разом з цим, рішення про відмову у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки позивачу також не приймалось. Крім того, зазначає, що міський голова не має повноважень одноособово приймати рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. З огляду на таке, просить відмовити у задоволенні позовних вимог.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
19. Суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, задовольняючи позовні вимоги частково, виходив з того, що Земельним кодексом України передбачено механізм безоплатної передачі земель у власність і вичерпні підстави для відмови в цьому. При цьому, підставами для відмови у затвердженні проекту землеустрою можуть бути лише відсутність його погодження, непроведення обов`язкової державної експертизи або відсутності дозволу на його виготовлення. Оскільки таких обставин у цій справі встановлено не було, суд першої інстанції вказав на протиправність бездіяльності відповідача у спірних правовідносинах та зобов`язав затвердити проект землеустрою.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ НА НЕЇ
20. Енергодарська міська рада Запорізької області у касаційній скарзі не погоджується з рішенням суду першої та апеляційної інстанцій, оскільки заява позивача про передачу у власність земельної ділянки та затвердження проекту землеустрою не задоволена тільки з тієї підстави, що проект розгляду вказаного питання на сесії Енергодарської міської ради Запорізької області не набрав необхідної кількості голосів. Тільки у зв`язку з вказаною підставою не прийнято рішення про затвердження проекту землеустрою з відведення земельної ділянки позивачу. Так як заява про передачу у власність земельної ділянки та затвердження проекту землеустрою розглянута на пленарному засіданні сесії Енергодарської міської ради Запорізької області, то зі сторони останньої відсутня протиправна бездіяльність. Крім того, відповідачем 1 не приймалось рішення про відмову у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки позивачу.
21. Енергодарська міська рада Запорізької області у касаційній скарзі також зазначає, що належним способом захисту, необхідним для поновлення прав позивача, є саме зобов`язання відповідача 1 повторно розглянути питання щодо затвердження поданого позивачем проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських споруд із прийняттям відповідного рішення, оскільки відповідно до чинного законодавства суд не має права перебирати на себе повноваження, віднесені до компетенції органів місцевого самоврядування. А також вважає, що даний спір не є публічно-правовим, оскільки в результаті прийняття рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки позивачу, останній набуде речового права, а тому спір стосується приватноправових відносин і підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.
22. Позивач та відповідач 2 заперечень, відзиву на касаційну скаргу не подали.
VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
23. Перевіривши доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, Суд дійшов таких висновків.
24. Згідно з положенням частини 4 статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
25. Відповідно до частин 1, 2 та 3 статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
26. Крім того, стаття 2 та частина 4 статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
27. Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
28. Водночас, предметом розгляду в справі є саме оскарження бездіяльності відповідачів як суб`єкта владних повноважень щодо відмови в затвердженні проекту землеустрою та неприйняття рішення щодо відведення земельної ділянки позивачу для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських споруд (присадибна ділянка) та зобов`язання вчинити відповідні дії. Позивач в своєму позові не порушує питання щодо визнання за ним права власності на земельну ділянку, а заявляє вимоги про визнання протиправними дій суб`єкта владних повноважень, які перешкоджають йому в реалізації законодавчо закріпленого права на безоплатне отримання земельної ділянки у власність.
29. Враховуючи наведене, колегія суддів дійшла висновку, що виникнення спірних правовідносин обумовлено протиправними діями/бездіяльністю відповідача при вирішенні питання, яке в силу законодавчих приписів належить до його виключної компетенції, а тому законність таких дій/рішень (бездіяльності) органу місцевого самоврядування підлягає перевірці адміністративним судом.
30. Аналогічний висновок викладений в постанові Великої Палати Верховного Суду від 22 січня 2019 року у справі № 371/957/16-а.
31. Статтею 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
32. Відповідно до пунктів "а" та "б" частини 1 статті 12 Земельного кодексу України до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить, зокрема, розпорядження землями територіальних громад; передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу.
33. За змістом частини 1 статті 19 Земельного кодексу України землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії: а) землі сільськогосподарського призначення; б) землі житлової та громадської забудови; в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; г) землі оздоровчого призначення; ґ) землі рекреаційного призначення; д) землі історико-культурного призначення; е) землі лісогосподарського призначення; є) землі водного фонду; ж) землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення.
34. Статтею 116 Земельного кодексу України встановлено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.