ПОСТАНОВА
Іменем України
22 січня 2020 року
Київ
справа №826/9749/17
касаційне провадження №К/9901/54531/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Єзерова А.А., Шарапи В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Управління з питань реклами виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 22.01.2018 (головуючий суддя: Федорчук А.Б.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 22.05.2018 (головуючий суддя: Аліменко В.О., судді: Безименна Н.В., Кучма А.Ю.) у справі №826/9749/17 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Рекламне агентство "Краш" до Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) третя особа: Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про зобов`язання вчинити певні дії,
В С Т А Н О В И В:
У серпні 2017 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Рекламне агентство "Краш" (далі - ТОВ "РА "Краш" або позивач) звернулося до Окружного адміністративного суду м. Києва з адміністративним позовом до Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - відповідач), третя особа: Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), в якому просило:
зобов`язати відповідача прийняти рішення (розпорядження) про надання ТОВ "РА "Краш" дозволів на розміщення зовнішньої реклами відповідно до принципу мовчазної згоди згідно із поданими заявами та отриманими описами за наступними адресами: місто Київ, проспект Броварський, 100м до річки Дніпро, перед мостом "Метро" ліворуч; місто Київ, бульвар Перова, 4; місто Київ, пл. Одеська/вул. Академіка Заболотного, напроти супермаркету "Магелан"; місто Київ, бульвар Перова, 8; місто Київ, проспект Броварський, 350м від ст.м. Лісова; місто Київ, бульвар Перова, напроти будинку за адресою бульвар Перова, 10; місто Київ, бульвар Дружби народів, 1/5; місто Київ, Набережне шосе/з`їзд з Дніпровського узвозу; місто Київ, проспект Броварський, 25; місто Київ, Набережне шосе, 900м від пішохідного мосту у напрямку до мосту метро; місто Київ, Набережне шосе, біля пішохідного мосту; місто Київ, вулиця Володимирська, 93 на розі з вулицею Жилянською; місто Київ, Набережне шосе, 1430м від пішохідного мосту у напрямку до мосту метро; місто Київ, бульвар Дружби народів,/з`їзд на Наддніпрянське шосе; місто Київ, бульвар Дружби народів, розв`язка, виїзд з Наддніпрянського шосе; місто Київ, Подільський узвіз,/395м до повороту на вул. Кирилівську (вул. Фрунзе); місто Київ, Набережне шосе, з`їзд з моста ім. Патона; місто Київ, вул. Євгена Коновальця (вул. Щорса), 18; місто Київ, вул. Крайня, 50м до вул. Братиславська; місто Київ, проспект Маяковського, поворот на проспект Ватутіна (виїзд з масиву Троєщина).
На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що ним вчинено всі необхідні та передбачені законодавством дії для отримання дозволів на розміщення зовнішньої реклами в частині строків звернення та надання повного переліку необхідних документів, проте відповідачем, в порушення вимог законодавств, рішення з порушеного товариством питання не прийнято.
Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 22.01.2018, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 22.05.2018, адміністративний позов задоволено.
Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходили з того, що дозвільним органом у встановлений законом строк не було прийнято рішення про видачу дозволу або відмову у видачі дозволу на розміщення зовнішньої реклами, а тому за принципом мовчазної згоди, який прямо передбачений законом, суб`єкт господарювання має право проводити певні дії щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності. Також суди попередніх інстанцій звернули увагу на те, що лист третьої особи від 06.12.2017 №055-1867 не містить інформації ким прийнятий наказ від 19.01.2017 №36 "Про відмову у встановлені строку дії пріоритету", а також його змісту. З огляду на те, що цей наказ до суду першої інстанції, за відсутності поважних на те причин, відповідачем не подавався, суд апеляційної інстанції на стадії апеляційного розгляду не прийняв його до уваги. При цьому суди попередніх інстанцій констатували, що зазначений наказ прийнятий із пропуском строків, встановлених законодавцем, та позивачу не надсилався.
Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, Управління з питань реклами виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) з посиланням на положення частини першої статті 328 КАС України, подало касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову. Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами попередніх інстанцій неповно з`ясовані обставини справи, що мають значення для правильного її вирішення. Скаржник зазначив, що розпорядженням виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації від 26.11.2008 №1657 було затверджено Положення про Головне управління з питань реклами виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації (далі Положення № 1657), згідно із пунктом 4 якого до основних завдань Головного управління з питань реклами у тому числі (…) відноситься регулювання діяльності у сфері розміщення зовнішньої реклами, інформаційних вивісок та реклами на транспорті комунальної власності міста Києва.
Рішенням Київської міської ради від 28.07.2016 №857/857 "Про деякі і діяльності виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної грації)" було утворено Управління з питань реклами виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) шляхом виділення відділу реклами з Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації)
06.07.2017 Київською міською радою було прийнято рішення N733/2895 "Про організаційно-правові заходи, пов`язані з регулюванням діяльності з розміщення зовнішньої реклами та вирішенням питань, пов`язаних з розміщенням вивісок у місті Києві, реклами на транспорті комунальної власності територіальної громади міста Києва", згідно із пунктом 1 якого функції з регулювання діяльності з розміщення зовнішньої реклами, вирішення питань, пов`язаних з розміщенням вивісок та реклами на транспорті комунальної власності територіальної громади міста Києва, а також вирішення питань щодо розміщення соціальної реклами та інформації соціального характеру покладені на управління з питань реклами виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації).
За такого правового статусу Головне управління з питань реклами виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) вважає, що оскаржуваними рішеннями судів попередніх інстанцій порушуються його права та інтереси.
У касаційній скарзі скаржник також зазначає, що позивач свідомо ввів суд в оману, оскільки не подав до суду усі докази на підтвердження позовних вимог, зокрема, наказ Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) від 19.01.2017 №36 "Про відмову у встановленні пріоритету" на заявлені місця розташування рекламних засобів, яким ТОВ "РА "Краш" відмовлено у встановленні пріоритету за заявниками на місце розташування рекламних засобів.
Ухвалою Верховного Суду від 02.07.2018 відкрито касаційне провадження у справі.
В порядку статті 31 КАС України за результатами повторного автоматизованого розподілу від 01.07.2019 визначений новий склад суду: головуючий суддя:Чиркін С.М., судді: Єзеров А.А., Шарапа В.М.
Від позивача на адресу суду касаційної інстанції надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому останній з посиланням на законність та обґрунтованість рішень судів попередніх інстанцій просить суд залишити оскаржувані судові рішення без зміна, а скаргу без задоволення.
Також позивач, крім неодноразових заяв про прискорення розгляду справи, надав додаткові пояснення до касаційної скарги у яких зокрема зазначив, що його заява про надання дозволу на розміщення реклами не потребувала встановлення пріоритетів на заявлені місця розміщення рекламних засобів, оскільки раніше йому вже видавались дозволи на вказані в поданих заявах місця розташування реклами та на вказаних в заявах на видачу дозволу на новий строк місцях законно були розміщені його рекламні засоби. Стверджує, що відповідач визнає ці обставини, а тому такі не підлягають доказуванню.
Верховний Суд переглянув оскаржувані судові рішення у межах доводів касаційної скарги, з урахуванням вимог статті 341 КАС України з`ясував повноту фактичних обставин справи, встановлених судом, перевірив правильність застосування норм матеріального і процесуального права, і встановив таке.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що 30.12.2016 Позивач подав через державного адміністратора міського дозвільного центру до робочого органу (дозвільного органу) - Департаменту заяви: №01062-000230715-111 від 30.12.2016, №01062-000230716-111 від 30.12.2016, №01062-000230717-111 від 30.12.2016, №01062-000230718-111 від 30.12.2016, №01062-000230719-111 від 30.12.2016, №01062-000230720-111 від 30.12.2016, №01062-000230721-111 від 30.12.2016, №01062-000230722-111 від 30.12.2016, №01062-000230723-111 від 30.12.2016, №01062-000230724-111 від 30.12.2016, №01062-000230725-111 від 30.12.2016, №01062-000230726-111 від 30.12.2016, №01062-000230727-111 від 30.12.2016, №01062-000230728-111 від 30.12.2016, №01062-000230729-111 від 30.12.2016, №01062-000230731-111 від 30.12.2016, №01062-000230732-111 від 30.12.2016, №01062-000230733-111 від 30.12.2016, №01062-000230734-111 від 30.12.2016, №01062-000230735-111 від 30.12.2016 на отримання дозволів на розміщення зовнішньої реклами.
Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) листом від 06.02.2017 №055-1867 повідомив позивача, що у зв`язку з порушенням вимог Концепції розвитку зовнішньої реклами в місті Києві, затвердженої рішенням Київської міської ради від 26.01.2012 №20/7357, а саме: п. 3.1 (класифікатор типових рекламних засобів), перевищення максимально допустимого формату РЗ відповідно до зонування розміщення зовнішньої реклами в місті Києві та порушенням вимог Порядку розміщення реклами у м. Києві, затвердженого рішенням Київської міської ради від 22.09.2011 №37/6253, а саме: розділу II п.4.3 (надання на заявлене місце розташування РЗ зареєстрованого в установленому порядку дозволу), розділу II п.13.1 та п.4.1, прийнято рішення про відмову у наданні пріоритету на заявлене місце, наказ № 36 від 19.01.2017 "Про відмову у встановленні строку дії пріоритетів.
Вважаючи такі дії протиправними, позивач звернувся з даним позовом до суду.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Закон України від 03.07.1996 №270/96-ВР "Про рекламу" (далі - Закон № 270/96-ВР) визначає засади рекламної діяльності в Україні, регулює відносини, що виникають у процесі виробництва, розповсюдження та споживання реклами.
Відповідно до статті 1 цього Закону зовнішня реклама - це реклама, що розміщується на спеціальних тимчасових і стаціонарних конструкціях, розташованих на відкритій місцевості, а також на зовнішніх поверхнях будинків, споруд, на елементах вуличного обладнання, над проїжджою частиною вулиць і доріг; рекламні засоби - засоби, що використовуються для доведення реклами до її споживача.
Статтею 3 Закону № 270/96-ВР передбачено, що законодавство України про рекламу складається з цього Закону та інших нормативних актів, які регулюють відносини у сфері реклами.
Згідно з абзацом першим частини першої статті 16 Закону № 270/96-ВР розміщення зовнішньої реклами у населених пунктах проводиться на підставі дозволів, що надаються виконавчими органами сільських, селищних, міських рад, а поза межами населених пунктів - на підставі дозволів, що надаються обласними державними адміністраціями, а на території Автономної Республіки Крим - Радою міністрів Автономної Республіки Крим, в порядку, встановленому цими органами на підставі типових правил, що затверджуються Кабінетом Міністрів України.
Типові правила розміщення зовнішньої реклами затверджено постановою Кабінету Міністрів України № 2067 від 29.12.2003 (далі - Типові правила №2067). Ці Правила регулюють відносини, що виникають у зв`язку з розміщенням зовнішньої реклами у населених пунктах, та визначають порядок надання дозволів на розміщення такої реклами.
Пунктом 2 Типових правил №2067 визначено, що дозвіл - документ установленої форми, виданий розповсюджувачу зовнішньої реклами на підставі рішення виконавчого органу сільської, селищної, міської ради, який дає право на розміщення зовнішньої реклами на певний строк та у певному місці.
Відповідно до абзацу другого пункту 3 Типових правил № 2067 видача (відмова у видачі, переоформлення, видача дубліката, анулювання) дозволу на розміщення зовнішньої реклами здійснюється відповідно до Закону України від 06.09.2005 №2806-IV "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" (далі - Закон №2806-IV).
Закон №2806-IV визначає правові та організаційні засади функціонування дозвільної системи у сфері господарської діяльності і встановлює порядок діяльності дозвільних органів, уповноважених видавати документи дозвільного характеру, та адміністраторів.
Згідно із частиною 1 статті 1 Закону №2806-IV дозвільна система у сфері господарської діяльності це сукупність урегульованих законодавством відносин, які виникають між дозвільними органами, адміністраторами та суб`єктами господарювання у зв`язку з видачою документів дозвільного характеру, переоформленням, видачою дублікатів, анулюванням документів дозвільного характеру; дозвільні органи - суб`єкти надання адміністративних послуг, їх посадові особи, уповноважені відповідно до закону видавати документи дозвільного характеру; документ дозвільного характеру - дозвіл, висновок, рішення, погодження, свідоцтво, інший документ, який дозвільний орган зобов`язаний видати суб`єкту господарювання у разі надання йому права на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності та/або без наявності якого суб`єкт господарювання не може проваджувати певні дії щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності.
Згідно з абзацами 2, 4 частини 1 статті 4 Закону №2806-IV порядок видачі документів дозвільного характеру або відмови в їх видачі, переоформлення, видачі дублікатів, анулювання, видача або відмова у видачі яких законами України віднесена до повноважень органів місцевого самоврядування, встановлюється їх рішенням, а у випадках, передбачених законом, - на підставі типових порядків, затверджених Кабінетом Міністрів України. Строк видачі документів дозвільного характеру становить десять робочих днів, якщо інше не встановлено законом. Документи дозвільного характеру видаються безоплатно, на необмежений строк, якщо інше не встановлено законом.
Отже, отримання дозволу на розміщення зовнішньої реклами є дозвільною процедурою у розумінні статті 1 Закону №2806-IV, а відтак, на дану процедуру поширюються норми зазначеного закону.
Відповідно до абзацу 4 частини першої статті 4-1 Закону №2806-IV строк видачі документів дозвільного характеру становить десять робочих днів, якщо інше не встановлено законом
Частиною 6 цієї статті передбачено, що у разі якщо у встановлений законом строк суб`єкту господарювання не видано документ дозвільного характеру або не прийнято рішення про відмову у його видачі, то через десять робочих днів з дня закінчення встановленого строку для видачі або відмови у видачі документа дозвільного характеру суб`єкт господарювання має право провадити певні дії щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності.
Отже, принцип мовчазної згоди (в контексті процедури отримання дозволу та наслідків неприйняття суб`єктом владних повноважень своєчасного рішення) можна застосувати у випадку, коли у визначений термін відповідним органом не прийнято рішення про видачу або відмову у видачі документа дозвільного характеру, або відповідного погодження. Суб`єкт господарювання вправі продовжувати виконання робіт до прийняття відповідного рішення (позитивного або негативного) компетентним органом.
Таким чином, юридичний факт, який полягає у бездіяльності дозвільного органу, стає передумовою для виникнення правовідносин, у яких суб`єкт господарювання може застосувати принцип мовчазної згоди. Тобто, виникнення у суб`єкта господарювання права на застосування принципу мовчазної згоди настає при наявності системи таких умов: 1) суб`єктом господарювання подані всі визначені законом документи для отримання дозволу, що підтверджується копією заяви (опису прийнятих документів) з відміткою про дату їх прийняття; 2) закінчення строку розгляду поданих документів - 10 робочих днів від дня подання заяви; 3) відсутність/несвоєчасність відповіді суб`єкта владних повноважень по суті поданої заяви.
Зміст наведених норм права дає підстави для висновку, що за умови подання суб`єктом господарювання повного пакету документів, він має право на застосування принципу мовчазної згоди.
Відповідна правова позиція щодо застосування принципу мовчазної згоди викладена у постановах Верховного Суду від 05.09.2018 у справі №826/11460/17, від 10.01.2019 у справі №813/3145/16, від 13.02.2019 у справі №№826/16335/17, від 21.03.2019 у справі №817/498/17, від 16.05.2019 у справі №818/600/17 та від 21.08.2019 у справі №№826/25865/15.
Колегія суддів зауважує, що обов`язковим є прийняття органом, який надає відповідний дозвіл (у даному випадку приймає рішення про продовження дії дозволу на проведення земляних робіт), рішення (позитивного чи негативного) за наслідками розгляду заяви заінтересованої особи. В усіх інших випадках листування з позивачем в цей період як спростування можливості застосування принципу мовчазної згоди, не може бути взяте до уваги, оскільки Закон №2806-IV передбачає прийняття рішення з боку відповідача за результатами розгляду заяви позивача, а не наявність листування. Неприйняття компетентним субєктом владних повноважень відповідного рішення не може бути підставою для позбавлення субєкта, що звернувся у встановленому законом порядку із заявою щодо його прийняття, права здійснювати відповідну діяльність, в тому числі з урахуванням принципу мовчазної згоди.
Аналогічна позиція викладена у постанові Верховного Суду від 11.09.2019 у справі №826/15869/17.
Рішенням Київської міської ради від 22.09.2011 №37/6253 затверджений Порядок розміщення реклами в м. Київ затверджений (далі - Порядок № 37/6253).
Пунктом 1.3 розділу І Порядку №37/6253 визначено, що дозвіл - документ установленої форми, виданий розповсюджувачу реклами на підставі розпорядження виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), який дає право на розміщення зовнішньої реклами.
Водночас згідно із пунктом 1.3 цього Порядку дозвільний орган - це Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), який уповноважений виконавчим органом Київської міської ради (Київською міською державною адміністрацією) виконувати покладені на нього функції (у сфері розміщення зовнішньої реклами та реклами на транспорті, у ліфтах комунальної власності територіальної громади міста Києва), передбачені цим Порядком та Положенням про Департамент містобудування та архітектури.
Відповідно до пунктів 4.1-4.4 розділу ІІ Порядку №37/6253 видача дозволів заявникам здійснюється у міському дозвільному центрі державним адміністратором за принципом організаційної єдності.
Так, для одержання дозволу заявник або уповноважена ним особа подає державному адміністратору заяву за формою, затвердженою постановою Кабінету Міністрів України від 07.12.2005 №1176 "Про затвердження форми заяви на одержання суб`єктом господарювання або уповноваженою ним особою документів дозвільного характеру" (із змінами і доповненнями), до якої додаються: фотокартка та комп`ютерний макет місця (розміром не менш як 6х9 сантиметрів), на якому планується розташування рекламного засобу, та ескіз рекламного засобу з конструктивним рішенням (конструктивне рішення завірене підписами і печаткою розробника, яке містить інформацію про основні габаритні розміри, вузли кріплення, застосовані матеріали, підключення до інженерних мереж, інші технічні характеристики та дотримання встановлених вимог ДСТУ, ДБН, ЄСКД та інших нормативних документів (формат А4), разом із завіреною належним чином копією ліцензії розробника, що підтверджує право останнього надавати послуги (роботи) на право будівельного проектування та конструювання).