ПОСТАНОВА
Іменем України
23 січня 2020 року
Київ
справа №0840/2979/18
адміністративне провадження №К/9901/68110/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Тацій Л.В.,
суддів: Бучик А.Ю., Стеценка С.Г.,
розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 15 серпня 2018 року (ухвалене в складі головуючого судді -Лазаренка М.С.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2018 року (постановлену в складі колегії суддів: головуючого судді Кругового О.О., суддів: Шлай А.В., Суховарова А.В.) у справі № 0840/2979/18 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області про визнання протиправним рішення та зобов`язання вчинити певні дії,-
ВСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У липні 2018 року ОСОБА_1 звернулась до суду з адміністративним позовом до Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області, в якому просила:
-визнати протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області від 14.06.2018 №С-2590-2098/0/18-18.
-зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Запорізькій області надати ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства в розмірі 2,0 гектара ріллі по Веселівській селищній раді Веселівського району Запорізькій області, з кадастровим номером 2321255100:09:014:0009.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що відповідач на повторне звернення позивача, на виконання рішення суду, безпідставно відмовив у наданні дозволу на розробку землеустрою для відведення у власність для ведення особистого селянського господарства в розмірі 2.0 га рілля по Веселівській раді Веселівського району Запорізької області, з кадастровим номером №2321255100:09:014:0009.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 15 серпня 2018 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2018 року, адміністративний позов ОСОБА_1 задоволено.
Задовольняючи позовні вимоги, суди виходили з того, що відповідач відмовив позивачу в задоволенні клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою за відсутності непередбачених на те законом підстав. Враховуючи попереднє звернення позивача до суду з аналогічним позовом, та повторну безпідставну відмову відповідача, для досягнення правомірної мети - забезпечення ефективного судового захисту порушеного права, суди дійшли висновку про необхідність покладення на відповідача обов`язку прийняти рішення по суті клопотання позивача.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та заперечень на касаційну скаргу
В грудні 2018 року Головне управління Держгеокадастру у Запорізькій області направило до Верховного Суду касаційну скаргу, у якій заявник просить скасувати рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 15 серпня 2018 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2018 року, ухвалити нове судове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.
В обґрунтування вимог касаційної скарги відповідач зазначає, що судами допущені порушення норм матеріального та процесуального права. Зокрема, відповідач вказує на те, що листом від 14.06.2018 № С-2590-2098/0/18-18 Головне управління Держгеокадастру у Запорізькій області надало мотивовану відмову ОСОБА_1 у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2,0 га у власність для ведення особистого селянського господарства. Відмова обумовлена невідповідністю місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до законів нормативно правових актів. Таким чином, кожна з дій відповідача під час розгляду клопотання позивача передбачена конкретними нормами діючих нормативно-правових актів та узгоджується зі ст. 19 Конституції України. Також зазначає, що задовольнивши позовні вимоги в частині зобов`язання відповідача надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства в розмірі 2,0 гектара, суди перебрали на себе функції суб`єкта владних повноважень. Відповідач також наголосив на тому, що відповідно до акту приймання- передачі від 27.09.2018 Головне управління Держгеокадастру в Запоріжській області передало із державної власності, а Веселівська селищна об`єднана територіальна громада Веселівського району Запорізької області прийняла у комунальну власність земельні ділянки загальною площею 2583,4114 га. Земельна ділянка, яку має намір отримати у приватну власність позивачка, відноситься до земель комунальної власності, а тому її розпорядником є Веселівська селищна об`єднана територіальна громада Веселівського району Запорізької області.
Позивачка надіслала до Суду відзив на касаційну скаргу, відповідно до якого заперечує проти задоволення скарги, посилаючись на те, що відмова у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства є неаргументованою та безпідставною. Держгеокадастр повторно, посилаючись на невідповідність місця розташування земельної ділянки, не тільки не навів аргументів, а й не надав жодного доказу невідповідності місця розташування земельної ділянки.
Додатково позивачка подала заяву, в якій, посилаючись на те, що з 25.01.2019 спірна земельна ділянка перебуває у комунальній власності та її розпорядником є Веселівська селищна рада, просить замінити відповідача по справі з Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області на Веселівську селищну раду.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Верховний Суд ухвалою від 20.12.2018 відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 .
Розпорядженням Заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 13.06.2019 за № 742/0/78-19 у зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Анцупової Т.О., що унеможливлює її участь у розгляді касаційних скарг, призначено повторний автоматизований розподіл справи.
Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 14 червня 2019 року визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Тацій Л.В., судді: Бучик А.Ю., Стеценко С.Г., справу передано головуючому судді.
Ухвалою Верховного Суду від 22.01.2020 справа прийнята до провадження та призначено її до касаційного розгляду в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами встановлено, що рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 24 квітня 2018 року визнано протиправним та скасовано рішення Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області від 07.03.2018 за №С-533-536/0/18 щодо відмови ОСОБА_1 у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства, яка розташована на території Веселівської селищної ради Веселівського району Запорізької області. Зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Запорізькій області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 . Рішення суду надрало законної сили 25.05.2018.
08 травня 2018 року ОСОБА_1 повторно звернулась до Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області із клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, орієнтовною площею 2.0 га рілля по Веселівській селищній раді Веселівського району Запорізької області, з кадастровим номером №2321255100:09:014:0009.
Листом від 14.06.2018 №С-2590-2098/0/18-18 відповідач відмовив у задоволенні клопотання. У вказаній відмові зазначено про невідповідність місця розташування запитуваної земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правовим актів (ч. 7 ст. 118 ЗК України). Будь-яких мотивів невідповідності місця розташування відмова не містить.
Вважаючи відмову відповідача у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою для відведення у власність земельної ділянки протиправною, позивач звернулась до суду з даним адміністративним позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також, виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням ч. 4 ст. 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до ч. 1, 2 та 3 ст. 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, ст. 2 та ч. 4 ст. 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Норми матеріального права в цій справі суд застосовує в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин.
За змістом статті 3 ЗК України земельні відносини в Україні регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
Згідно з частиною другою статті 4 ЗК України завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.
Положеннями частини третьої статті 22 ЗК України передбачено, що землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування, зокрема, громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва.
Відповідно до статті 81 ЗК України громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі: а) придбання за договором купівлі-продажу, ренти, дарування, міни, іншими цивільно-правовими угодами; б) безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності; в) приватизації земельних ділянок, що були раніше надані їм у користування; г) прийняття спадщини; ґ) виділення в натурі (на місцевості) належної їм земельної частки (паю).
За змістом частин першої - третьої та п`ятої статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.
Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі, зокрема, одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
Земельні ділянки, які перебувають у власності чи користуванні громадян або юридичних осіб, передаються у власність чи користування за рішенням органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування лише після припинення права власності чи користування ними в порядку, визначеному законом.
Пунктом "б" частини першої статті 121 ЗК України передбачено, що громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в розмірі не більше 2,0 гектара для ведення особистого селянського господарства.
Повноваження відповідних органів виконавчої влади щодо передачі земельних ділянок у власність або користування та порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування встановлені статтями 118, 122, 123 ЗК України.
Порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами встановлений статтею 118 ЗК України (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
Частиною шостою статті 118 ЗК України передбачено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
За змістом абзаців 1 та 3 частини сьомої статті 118 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
У разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, не надав дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Таким чином, статтею 118 ЗК України закріплено право громадянина замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу та жодним чином не позбавляє його права на отримання від уповноваженого органу після спливу місячного строку дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або вмотивованої відмови у його наданні, а також права на судовий захист у випадку неможливості реалізації права на отримання відповідного дозволу (бездіяльності суб`єкта владних повноважень) або відмови у його наданні після спливу місячного строку (аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 10 липня 2018 року в справі № 806/3095/17, від 17 грудня 2018 року у справі №№509/4156/15-а).
Виходячи з наведеного, обов`язковим є прийняття відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування за наслідками розгляду поданого клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою вмотивованого рішення про надання дозволу або відмову у його наданні із наведенням усіх підстав такої відмови.
В свою чергу, ЗК України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 ЗК України.
Розглянувши повторну заяву позивачки від 05 серпня 2018 року, відповідач листом від 14 червня 2018 року №С-2590-2098/0/18-18 відмовив ОСОБА_1 у задоволені заяви, пославшись як на підставу відмови на те, що місце розташування земельної ділянки не відповідає вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно - правових актів.
В межах спору, що виник між сторонами у цій справі, оцінка Судом надається підставам відмови у наданні позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою.
Так, судами попередніх інстанцій встановлено, не заперечувалось відповідачем, що позивачкою разом із заявою до Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області були додані: графічні матеріали (викопіювання), роздруковані із публічної кадастрової карти України, копія паспорту та ідентифікаційного коду, копія рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 24 квітня 2018 року, копію довідки Веселівської селищної ради від 10.04.2018, копію довідки із звітності з кількісного обліку земель про наявність земель та розподіл їх за власниками земель, землекористувачами, угіддями.
Лист відповідача від 08.05.2018 не містить зауважень до змісту та форми заяви поданих до неї додатків, в тому числі, щодо місця розташування земельної ділянки, її цільового призначення тощо.
Суд зазначає, що публічна кадастрова карта - це інформаційний портал, на якому оприлюднюються відомості Державного земельного кадастру.
В розумінні статті 1 Закону України від 07 липня 2011 року № 3613-VI "Про Державний земельний кадастр" (далі - Закон № 3613-VI) Державний земельний кадастр - єдина державна геоінформаційна система відомостей про землі, розташовані в межах державного кордону України, їх цільове призначення, обмеження у їх використанні, а також дані про кількісну і якісну характеристику земель, їх оцінку, про розподіл земель між власниками і користувачами; державна реєстрація земельної ділянки - внесення до Державного земельного кадастру передбачених цим Законом відомостей про формування земельної ділянки та присвоєння їй кадастрового номера; кадастрова карта (план) - графічне зображення, що містить відомості про об`єкти Державного земельного кадастру.