ПОСТАНОВА
Іменем України
23 січня 2020 року
м.Київ
справа №440/793/19
провадження №К/9901/27617/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А. суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.
розглянувши у попередньому судовому засіданні адміністративну справу
за касаційною скаргою Глобинської міської ради
на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 14.06.2019 (суддя Костенко Г.В.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 04.09.2019 (головуючий суддя Лях О.П., судді Рєзнікова С.С., Бегунц А.О.)
у справі № 440/793/19
за позовом ОСОБА_1
до Глобинської міської ради
про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії, встановив:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
1. У березні 2019 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ) звернувся до Полтавського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Глобинської міської ради, в якій просив суд:
- визнати протиправним та скасувати рішення Глобинської міської ради від 28.02.2019 "Про розгляд звернення гр. ОСОБА_1 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства площею 2,00 га, місце розташування на території Глобинської міської ради Глобинського району Полтавської області за рахунок земельної ділянки кадастровий номер 5320680500:00:005:0065";
- зобов`язати Глобинську міську раду надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства площею 2,00 га, місце розташування на території Глобинської міської ради Глобинського району Полтавської області за рахунок земельної ділянки кадастровий номер 5320680500:00:005:0065.
2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що відмова відповідача у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою є протиправною.
3. Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 14.06.2019 у справі №440/793/19 позов задоволено повністю.
4. Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 04.09.2019 у справі №440/793/19 рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 14.06.2019 у справі №440/793/19 залишено без змін.
5. Глобинська міська рада з вищевказаними судовими рішеннями не погодилася, тому звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 14.06.2019 і постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 04.09.2019 у справі №440/793/19 та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити повністю.
6. Ухвалою Верховного Суду від 15.10.2019 відкрито касаційне провадження у справі №440/793/19.
7. 11.11.2019 від позивача до Верховного Суду надійшло клопотання про долучення до матеріалів справи копій документів.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
8. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що відповідно до наказу Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області від 04.06.2018 №3972-СГ та рішення тридцять шостої сесії першого скликання Глобинської міської ради від 20.06.2018 №493 було передано з державної власності в комунальну власність Глобинської міської територіальної громади в особі Глобинської міської ради земельні ділянки згідно з Актом приймання - передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення із державної у комунальну власність від 06.06.2018, зокрема і земельну ділянку кадастровий номер 5320680500:00:005:0065 площею 15,20 га, яка обтяжена у використанні правом постійного користування.
9. 13.02.2019 ОСОБА_1 звернувся до Глобинської міської ради із заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність площею 2,0 га земель сільськогосподарського призначення державної власності для ведення особистого селянського господарства, що знаходиться на території Глобинської міської ради Глобинського району Полтавської області за межами населеного пункту с. Бориси, за рахунок земельної ділянки кадастровий номер 5320680500:00:005:0065.
До вказаної заяви позивачем було додано копії паспорта, ідентифікаційного номера, графічного матеріалу, на якому зазначено бажане місце розташування земельної ділянки.
10. Рішенням Глобинської міської ради від 28.02.2019 №216 відмовлено у задоволенні заяви ОСОБА_1 у зв`язку з тим, що обрана земельна ділянка обмежена правом постійного користування (державний акт ПЛ-84 від 04.07.1996).
11. Не погоджуючись з вищевказаним рішенням, позивач звернувся до суду з відповідним позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
12. Задовольняючи позовні вимоги, суди першої та апеляційної інстанцій керувалися тим, що рішення сорок шостої сесії першого скликання Глобинської міської ради від 28.02.2019 №216 не містить вказівок на наявність підстав відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, передбачених ч. 7 ст. 118 ЗК України.
13. Вирішуючи позовну вимогу про зобов`язання відповідача надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства площею 2,00 га, місце розташування на території Глобинської міської ради Глобинського району Полтавської області за рахунок земельної ділянки кадастровий номер 5320680500:00:005:0065, суди виходили з того, що прийняття відповідачем безпідставного та необґрунтованого рішення є по суті зловживанням своїми повноваженнями та вимагає застосування судом ефективного способу відновлення порушеного права позивача.
Суд першої інстанції наголосив, що жодних інших аргументів (крім вказаних у відзиві) на користь відмови у наданні позивачу запитуваного дозволу Глобинська міська рада не навела і судом виявлено не було. Тому варіант правомірної поведінки відповідача вбачається єдиним можливим: надання дозволу на розробку проекту землеустрою в силу відсутності підстав відмови, передбачених ст. 118 ЗК України.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
14. У касаційній скарзі відповідач посилається на те, що суди попередніх інстанцій не врахували, що органи місцевого самоврядування наділені дискреційними повноваженнями в сфері надання земельних ділянок комунальної власності у користування та у власність громадянам та юридичним особам.
15. На думку скаржника, судами першої та апеляційної інстанції не враховано той факт, що земельна ділянка за кадастровим номером 5320680500:00:005:0065 обтяжена правом постійного користування і позивачем, при подання заяви про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, не було подано погодження землекористувача, як того вимагає положення ч.6 ст. 118 Земельного кодексу України.
VІ. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
16. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, у межах касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Слід зауважити, що під час розгляду спорів щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень суди повинні перевіряти їх на відповідність того, чи прийняті (вчинені) останні з дотриманням усіх вимог, визначених ч. 3 ст. 2 КАС України.
17. Правовідносини у сфері забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель регулюються, зокрема, Земельним кодексом України (по тексту - ЗК України) та Законом України "Про землеустрій".
18. За змістом ч. 1 - 3 ст. 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі, зокрема, одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
У ст. 121 ЗК передбачено норми безоплатної передачі земельних ділянок громадянам. Зокрема, для ведення особистого селянського господарства - не більше 2,0 гектара (п. "б" ч. 1), для ведення садівництва - не більше 0,12 гектара (п. "в" ч. 1).
Підставою для набуття прав на земельну ділянку є відповідне рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування.
19. Верховний Суд акцентує увагу на тому, що ухвалення рішення є результатом певної правової процедури, яка йому передує. Тобто, відповідно до ст. 118 ЗК України порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадянам передбачає визначену земельно-правову процедуру, яка включає такі послідовні стадії:
1) подання громадянином клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування щодо отримання земельної ділянки у власність;
2) отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (або мотивовану відмову у його наданні);
3) після розроблення проекту землеустрою такий проект погоджується, зокрема з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин у відповідності до приписів ст. 186-1 ЗК України;
4) здійснення державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі;
5) подання громадянином погодженого проекту землеустрою до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність, про що, в свою чергу, такий орган у двотижневий строк, зобов`язаний прийняти відповідне рішення.
20. Аналіз наведених норм права, якими врегульовано процедуру безоплатного отримання земельних ділянок, свідчить про те, що всі дії відповідних суб`єктів земельно-правової процедури є взаємопов`язаними, послідовними і спрямовані на досягнення результату у вигляді отримання земельної ділянки у власність.
21. Стаття 118 ЗК України встановлює порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами.
Згідно з ч. 1 ст. 118 ЗК України громадянин, зацікавлений у приватизації земельної ділянки, яка перебуває у його користуванні, подає заяву до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим.
Зі змісту ч. 6 ст. 118 ЗК України слідує, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні, до якого додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри.
22. Таким чином, обов`язковим є прийняття відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування за наслідками розгляду поданого клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою вмотивованого рішення про надання дозволу або відмову у його наданні із наведенням усіх підстав такої відмови.
При цьому ч. 7 ст. 118 ЗК України визначений перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за результатами розгляду належним чином оформлених клопотання та додатків до нього, який є вичерпним, а саме:
- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів;
- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам прийнятих відповідно до цих законів нормативно-правових актів;
- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
У разі надання органом місцевого самоврядування відмови особі у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою обов`язковим є зазначення конкретної підстави для такої відмови, що визначені у ч. 7 ст. 118 ЗК України.
23. Системний аналіз наведених правових норм дає підстави зробити висновок, що ЗК України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень ст. 118 ЗК України.