ПОСТАНОВА
Іменем України
22 січня 2020 року
Київ
справа № 808/472/17
адміністративне провадження № К/9901/23273/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Єресько Л.О.,
суддів: Загороднюка А.Г., Соколов В.М.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу № 808/742/17
за позовом ОСОБА_1 до Прокуратури Запорізької області про визнання протиправним та скасування наказу про звільнення, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, стягнення моральної шкоди, -
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 16 травня 2017 року, ухвалену у складі головуючого судді Стрельнікової Н.В.,
на ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 04 липня 2017 року, постановлену колегією у складі головуючого судді Кругового О.О., суддів Божко Л.А., Лукманової О.М.
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1.У лютому 2017 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернулася до Запорізького окружного адміністративного суду з позовом, в якому просила:
1.1. визнати наказ прокурора Запорізької області від 06 січня 2017 року № 8ц про звільнення її з займаної посади прес-секретаря прокуратури Запорізької області (на правах головного спеціаліста) та з органів прокуратури області у зв`язку зі змінами в організації виробництва і праці, в тому числі зі скороченням штату працівників на підставі пункту 1 статті 40 КЗпПУ, протиправним та скасувати його;
1.2. поновити її на посаді прес-секретаря прокуратури Запорізької області (на правах головного спеціаліста) прокуратури Запорізької області з 03 січня 2017 року;
1.3. стягнути на її користь заробітну плату за час вимушеного прогулу з 06 січня 2017 року по дату фактичного поновлення на роботі відповідно до Порядку обчислення середньої заробітної плати, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 08 лютого 1995 року № 100, провівши її індексацію відповідно до Закону України "Про індексацію грошових доходів населення" та Порядку проведення індексації грошовох доходів населення, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 17 липня 2003 року № 1078.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач вказує на те, що фактично ніякого скорочення у прокуратурі Запорізької області не відбулося, посада прес-секретаря залишилась фактично нескороченою, а лише змінилась назва посади та кваліфікаційні вимоги щодо її зайняття. Тобто у даному випадку ліквідовану одну посаду та створену іншу з аналогічними функціями.
2.1. Починаючи з 04 листопада 2016 року в прокуратурі Запорізької області була вакантною, принаймні, одна посада головного спеціаліста режимно-секретної частини, що відповідає її освіті та кваліфікаційному рівню. Проте, таку посаду під час скорочення їй запропоновано не було.
2.2. У зв`язку з такими протиправними діями позивачу спричинено моральну шкоду, яка полягає в тому що у позивача були втрачені нормальні життєві зв`язки, що вимагало додаткових зусиль для організації свого життя.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Постановою Запорізького окружного адміністративного суду від 16 травня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 04 липня 2017 року, у задоволені адміністративного позову відмовлено повністю.
4. Відмовляючи в задоволенні адміністративного позову, суди першої та апеляційної інстанцій вказали на те, що у даному випадку відповідачем було дотримано вимог чинного законодавства під час звільнення позивача з посади у зв`язку зі зміною організації виробництва і праці, в тому числі зі скороченням штату працівників.
4.1. Під час звільнення позивачу не було запропоновано іншу посаду, оскільки вакантні посади, вимогам до яких би відповідала позивач у прокуратурі Запорізької області на час звільнення були відсутні. Посада головного спеціаліста режимно-секретної частини прокуратури Запорізької області не була запропонована позивачу, оскільки у неї відсутній допуск до державної таємниці.
4.2. У даному випадку в прокуратурі Запорізької області не відбулося ліквідації, реорганізації, зміни форми власності не відбулися. Посада позивача скорочена на підставі наказу Генерального прокурора України від 03 листопада 2016 року № 154ш у зв`язку зі зміною в організації праці.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції
5. У липні 2017 року до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 в якій вона просить скасувати постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 16 травня 2017 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 04 липня 2017 року та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.
6. В обґрунтування касаційної скарги ОСОБА_1 вказує на те, що судами першої та апеляційної інстанції неправильно встановлено фактичні обставини справи, порушено норми матеріального та процесуального права.
6.1. Судами першої та апеляційної інстанцій не встановлено чи дійсно у відповідача мали місце зміни в організації виробництва і праці і чи дійсно була скорочена посада, яку обіймайла позивач, не надано належну правову оцінку наявним в матеріалах справи доказам та прийняли рішення всупереч судовій практиці Вищого адміністративного суду України (ухвала від 30 вересня 2015 року № К/800/20490/15) і доказам, які спростували дійсність змін в організації праці і дійсність скорочення посад.
6.2. Всупереч вимогам чинного законодавства відповідач не виконав, визначений статтею 49-2 КЗпПУ та не запропонував позивачу іншу посаду, хоча на момент звільнення позивача у прокуратури Запорізької області були наявні чотири вакантні посади, і щонайменше на одну з них могла претендувати позивач.
6.3. Висновки судів першої та апеляційної інстанцій про відсутність у неї допуску до державної таємниці як на підставу для відмови у позові, є протиправними.
6.4. Зі змісту статті 22 Закону України "Про державну таємницю" вбачається, що питання про доступ вирішується лише після того, як цій особі стане це необхідним. Тобто, будучи кандидатом на посаду начальника режимно-таємної частини прокуратури Запорізької області, позивач подала б документи на надання доступу до державної таємниці, і лише у випадку відмови в наданні такого допуску, їй могли б відмовити у працевлаштуванні. Відповідно до статті 21 Закону України "Про державну таємницю" надання допуску до державної таємниці не означає що цей допуск було надано раніше, а засвідчує що допуск було надано за результатами проведеної перевірки.
6.5. Висновки судів попередніх інстанцій про те, що виконання зазначеної норми не обов`язком саме відповідача, через те, що ніби то фактичним роботодавцем не є Генеральний прокурор України є помилковим, такими, що суперечать власним висновкам.
6.6. Відповідач відповідно до частини 2 статті 40 КЗППУ мав обов`язок запропонувати позивачу вакантну посаду, після чого вона б могла звернутись за наданням їй допуску до державної таємниці, якщо це необхідно, і лише у випадку відмови в наданні такого допуску у відповідача не було б обов`язку працевлаштувати позивача.
6.7. Судами попередніх інстанцій не враховано, що відповідач всупереч вимогам статті 22 Закону України "Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності", статті 49-4 КЗпПУ не повідомили профспілкову організацію за три місяці до намічуваного звільнення її з посади прес-секретаря (на правах головного спеціаліста).
6.8. Всупереч вимогам статті 49-2 КЗпПУ не запропонував позивачу іншу роботу. Судами першої та апеляційної інстанцій не взято до уваги, що у даному випадку були відсутні фактичні зміни в організації виробництва і праці, в тому числі зі скороченням штату.
7. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 11 вересня 2017 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
8. 15 грудня 2017 року набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017року № 2147-VІІІ "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" (далі - Закон № 2147-VІІІ).
9. Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції вищевказаного Закону, обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.
10. Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
11. 16 лютого 2018 року відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач) Желтобрюх І.Л., судді Білоус О.В., Шарапа В.М.
12. Згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 05 червня 2019 року, який здійсненого на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 31 травня 2019 року № 561/0/78-19 у зв`язку із зміною спеціалізації та введенням до іншої палати судді - доповідача Желтобрюх І.Л. (Рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20 травня 2019 року № 14), що унеможливлює його участь у розгляді касаційних скарг, визначено новий склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя-доповідач) Єресько Л.О., судді Загороднюк А.Г., Соколов В.М.
13. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 21 січня 2020 року дана касаційна скарга була прийнята до провадження, закінчено підготовчі дії та призначено її до розгляду у попередньому судовому засіданні відповідно до частини 1 статті 343 КАС України.
Позиція інших учасників справи
14. Від відповідача надійшло заперечення на касаційну скаргу, в якій він просить постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 16 травня 2017 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 04 липня 2017 року залишити без змін, посилаючись безпідставність доводів цієї касаційної скарги.
Установлені судами фактичні обставини справи
15. ОСОБА_1 працювала в Прокуратурі Запорізької області з 10 січня 2003 року по 05 листопада 2015 року на посаді прес-секретаря прокурора області, в період з 05 листопада 2015 року по 06 січня 2016 року на посаді журналіста (на правах головного спеціаліста) відділу з питань розгляду листів та прийому громадян прокуратури області, в період з 06 січня 2016 року по 06 січня 2017 року на посаді прес-секретаря прокуратури області (а.с. 8-11, 32-34).
16. 04 травня 2016 року ОСОБА_1, відповідно до статті 39 Закону України "Про державну службу" від 10 грудня 2015 року № 889 встановлена категорія "В" та 9 ранг державного службовця.
17. Наказом Генерального прокурора України №154ш від 03 листопада 2016 року ліквідовано у структурі та скорочено у штатному розписі прокуратури Запорізької області посаду прес-секретаря (на правах головного спеціаліста), яку обіймала ОСОБА_1, та установлено за рахунок резерву Генеральної прокуратури України посаду прес-секретаря (на правах прокурора прокуратури) (а.с. 35).
18. 04 листопада 2016 року ОСОБА_1 ознайомлено із попередженням про звільнення із займаної посади у зв`язку із скороченням штату працівників (пункту 1 частини 1 статті 40 КЗпП України) після спливу двох місяців з дати попередження, тобто з 04 січня 2017 року. Також, повідомлено про відсутність на дату ознайомлення з попередженням в органах прокуратури Запорізької області вакантних посад державної служби, які можна запропонувати позивачу з урахуванням її кваліфікації
(а.с. 36).
19. Прокурором Запорізької області внесено подання Голові ЦК Незалежної профспілки працівників прокуратури Запорізької області №11-10 вих-17 від 04 січня 2017 року (а.с.38) з проханням розглянути питання та дати згоду на звільнення за частиною 1 статті 40 КЗпП України у зв`язку із скороченням штату посади прес-секретаря прокуратури Запорізької області ОСОБА_1 (а.с. 38).
20. 05 січня 2017 року на засіданні ЦК Незалежної профспілки працівників прокуратури Запорізької області, за участі ОСОБА_1, надано згоду на звільнення позивача у зв`язку із скороченням посади прес-секретаря прокуратури області (на правах головного спеціаліста)(а.с. 39).
21. Наказом прокурора Запорізької області № 8ц від 06 січня 2017 року ОСОБА_1 звільнено з посади прес-секретаря прокуратури Запорізької області (на правах головного спеціаліста) та з органів прокуратури області у зв`язку зі змінами в організації виробництва і праці, в тому числі зі скороченням штату працівників (пункт1 статті 40 КЗпПУ) (а.с. 7).
22. Не погоджуючись з даним наказом, позивач звернулась до суду із позовом про скасування наказу про звільнення, поновлення на посаді прес-секретаря (на правах головного спеціаліста) та стягнення заробітної плати за час вимушеного прогулу та моральної шкоди.
Позиція Верховного Суду
Релевантні джерела права й акти їх застосування
23. За приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
24. Стаття 1 Закону України "Про державну службу" від 10 грудня 2015 року № 889-VIII (в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Закон
№ 889-VIII) визначає, що державна служба - це публічна, професійна, політично неупереджена діяльність із практичного виконання завдань і функцій держави, зокрема щодо: аналізу державної політики на загальнодержавному, галузевому і регіональному рівнях та підготовки пропозицій стосовно її формування, у тому числі розроблення та проведення експертизи проектів програм, концепцій, стратегій, проектів законів та інших нормативно-правових актів, проектів міжнародних договорів; забезпечення реалізації державної політики, виконання загальнодержавних, галузевих і регіональних програм, виконання законів та інших нормативно-правових актів; забезпечення надання доступних і якісних адміністративних послуг; здійснення державного нагляду та контролю за дотриманням законодавства; управління державними фінансовими ресурсами, майном та контролю за їх використанням; управління персоналом державних органів; реалізації інших повноважень державного органу, визначених законодавством.
25. Державним службовцем є - громадянин України, який займає посаду державної служби в органі державної влади, іншому державному органі, його апараті (секретаріаті), одержує заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов`язані з виконанням завдань і функцій такого державного органу, а також дотримується принципів державної служби (частина 2 статті 1 Закону № 889- VIII).
26. Частинами 1, 2 статті 21 Закону № 889-VIII визначено, що вступ на державну службу здійснюється шляхом призначення громадянина України на посаду державної служби за результатами конкурсу. Прийняття громадян України на посади державної служби без проведення конкурсу забороняється, крім випадків, передбачених цим Законом.
27. Частиною 5 статті 22 Закону № 889-VIII визначено, що у разі реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації державного органу переведення державного службовця на рівнозначну або нижчу (за його згодою) посаду в державному органі, якому передаються повноваження та функції такого органу, здійснюється без обов`язкового проведення конкурсу.
28. Відповідно до частини 1 статті 41 Закону № 889-VIII державний службовець з урахуванням його професійної підготовки та професійної компетентності може бути переведений без обов`язкового проведення конкурсу: 1) на іншу рівнозначну або нижчу вакантну посаду в тому самому державному органі, у тому числі в іншій місцевості (в іншому населеному пункті), - за рішенням керівника державної служби; 2) на рівнозначну або нижчу вакантну посаду в іншому державному органі, у тому числі в іншій місцевості (в іншому населеному пункті), - за рішенням керівника державної служби в державному органі, з якого переводиться державний службовець, та керівника державної служби в державному органі, до якого переводиться державний службовець. Державний службовець, призначений на посаду без конкурсу, не може бути переведений на вищу посаду державної служби без проведення конкурсу.
29. Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 87 Закону № 889-VIII підставою для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є скорочення чисельності або штату державних службовців, ліквідація державного органу, реорганізація державного органу у разі, коли відсутня можливість пропозиції іншої рівноцінної посади державної служби, а в разі відсутності такої пропозиції - іншої роботи (посади державної служби) у цьому державному органі.