ПОСТАНОВА
Іменем України
22 січня 2020 року
Київ
справа №320/1158/19
адміністративне провадження №К/9901/31569/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Шевцової Н.В.,
суддів: Бевзенка В.М., Данилевич Н.А.,
розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу № 320/1158/19
за позовом ОСОБА_1 до Дослідницької селищної ради Васильківського району Київської області про визнання протиправним та нечинним рішення
за касаційною скаргою Дослідницької селищної ради Васильківського району Київської області
на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 15 жовтня 2019 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого судді Земляної Г. В., суддів Лічевецького І. О., Собківа Я. М.,
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог
1. У березні 2019 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернувся до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Дослідницької селищної ради Васильківського району Київської області (далі - відповідач), в якому просив:
1.1. Визнати протиправним, нечинним та таким, що не відповідає Конституції України, рішення Дослідницької селищної ради від 22 листопада 2018 року №287 - 31 - VII "Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника до спільної робочої групи".
2. На обґрунтування позовних вимог позивачем зазначено, що оспорюване рішення суперечить статуту Дослідницької селищної територіальної громади, отже, не враховує її інтересів, і прийняте відповідачем з перевищенням повноважень, оскільки виключна компетенція щодо вирішення питань місцевого значення належить загальним зборам Дослідницької селищної територіальної громади, які відповідно до статуту є вищим органом територіальної громади.
3. Відповідач позов не визнав, у відзиві на позовну заяву зазначив, що рішення Дослідницької селищної ради від 22 листопада 2018 року №287-31-VII "Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника до спільної робочої групи" було прийнято на підставі, в межах повноважень та в порядку, що визначені в Законі України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" від 05 лютого 2015 року № 157-VIII (далі - Закон № 157-VIII) та в Законі України "Про місцеве самоврядування" від 21 травня1997 року №280/97-ВР.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
4. 07 листопада 2018 року до Дослідницької селищної ради надійшла пропозиція (ініціатива) Гребінківського селищного голови щодо добровільного об`єднання територіальних громад селища Гребінки Гребінківської селищної ради, селища Дослідницьке Дослідницької селищної ради, сіл Вільшанська Новоселиця, Петрівка, Степанівка Вільшансько-Новоселицької сільської ради, сіл Ксаверівка, Ксаверівка-2 Ксаверівської сільської ради, села Лосятин Лосятниської сільської ради, села Пінчуки Пінчуківської сільської ради, села Саливонки Саливонківської сільської ради, села Соколівка Соколівської сільської ради, села Тростинська Новоселиця Тростинсько-Новоселицької сільської ради, села Шевченківка Шевченківської сільської ради в Гребінківську територіальну громаду з центром у селищі Гребінки.
5. Дослідницьким селищним головою розміщено оголошення на офіційному сайті Дослідницької селищної ради та запрошено жителів селища Дослідницьке 17 листопада 2018 року о 14:00 год. до приміщення актового залу Дослідницької загальноосвітньої школи на громадське обговорення щодо об`єднання територіальних громад.
6. 17 листопада 2018 року відбулись громадські обговорення (збори) територіальної громади селища Дослідницьке, оформлені протоколом № 1 від 17 листопада 2018 року з порядком денним: "Розгляд пропозиції Гребінківського селищного голови щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад" (далі - Протокол від 17 листопада 2018 року).
7. З протоколу від 17 листопада 2018 року судами попередніх інстанцій установлено, що всього на зборах були присутні 192 особи, у тому числі зареєстрованих 187 осіб; мешканців селища Дослідницьке з правом голосу - 183 особи; запрошені представники суміжних територіальних громад, Регіональний директор Київського ВП Центру розвитку місцевого самоврядування - 9 осіб.
8. За наслідками обговорення зборами територіальної громади селища Дослідницьке 126 - ма голосами "за" було прийняте рішення про схвалення та підтримку пропозиції Гребінківського селищного голови щодо добровільного об`єднання територіальних громад селища Гребінки Гребінківської селищної ради, селища Дослідницьке Дослідницької селищної ради, сіл Вільшанська Новоселиця, Петрівка, Степанівка Вільшансько-Новоселицької сільської ради, сіл Ксаверівка, Ксаверівка-2 Ксаверівської сільської ради, села Лосятин Лосятниської сільської ради, села Пінчуки Пінчуківської сільської ради, села Саливонки Саливонківської сільської ради, села Соколівка Соколівської сільської ради, села Тростинська Новоселиця Тростинсько-Новоселицької сільської ради, села Шевченківка Шевченківської сільської ради в Гребінківську територіальну громаду з центром у селищі Гребінки.
9. Розглянувши пропозицію Гребінківського селищного голови, врахувавши результати її громадського обговорення, Дослідницька селищна рада Васильківського району Київської області прийняла рішення від 22 листопада 2018 року №287-31-VII, яким надала згоду на добровільне об`єднання територіальних громад селища Гребінки Гребінківської селищної ради, селища Дослідницьке Дослідницької селищної ради, сіл Вільшанська Новоселиця, Петрівка, Степанівка Вільшансько-Новоселицької сільської ради, сіл Ксаверівка, Ксаверівка-2 Ксаверівської сільської ради, села Лосятин Лосятниської сільської ради, села Пінчуки Пінчуківської сільської ради, села Саливонки Саливонківської сільської ради, села Соколівка Соколівської сільської ради, села Тростинська Новоселиця Тростинсько-Новоселицької сільської ради, села Шевченківка Шевченківської сільської ради в Гребінківську територіальну громаду з центром у селищі Гребінки.
10. Під час розгляду справи судом апеляційної інстанції витребувано у відповідача пакет документів, на підставі яких було прийнято рішення від 22 листопада 2018 року №287-31-VII "Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника до спільної робочої групи", проте відповідачем не виконано вимоги суду.
11. Дослідницькою сільською радою не розроблявся та не затверджувався "Порядок проведення громадського обговорення", як передбачено частиною четвертою статті 5 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" при цьому, як зазначає позивач та не заперечує відповідач, що громада села Дослідницьке налічує 1703 осіб, а у Протоколі № 1 від 17 листопада 2018 року зазначено лише про голосування 187 осіб.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі та мотиви їхнього ухвалення
12. Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 10 травня 2019 року адміністративний позов ОСОБА_1 залишено без задоволення.
13. Приймаючи рішення про відмову в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що рішення Дослідницької селищної ради від 22 листопада 2018 року №287-31-VII "Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника до спільної робочої групи" прийняте на підставі, в межах повноважень та в порядку, що визначені в Законі України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" від 05 лютого 2015 року № 157-VIII та Закону України "Про місцеве самоврядування" від 21 травня 1997 року №280/97-ВР.
14. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 15 жовтня 2019 року рішення суду першої інстанції скасовано та прийнято нову постанову, якою позов ОСОБА_1 - задоволено частково.
14.1. Визнано протиправним рішення Дослідницької селищної ради від 22 листопада 2018 року №287-31-VII "Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника до спільної робочої групи".
14.2. У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.
15. Задовольняючи частково позовні вимоги, суд апеляційної інстанції виходив з того, що рішення Дослідницької селищної ради від 22 листопада 2018 року №287-31-VII "Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника до спільної робочої групи" прийнято з порушенням вимог законодавства, оскільки відповідачем не дотримано вимоги статей 25, 26, 46, 47, 50 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", яким передбачено порядок організації роботи сесії сільської ради, постійних комісій, секретаря сільської ради щодо підготовки матеріалів, їх опрацювання, підготовка проектів рішень їх перевірка та порядок розгляду матеріалів на сесії, а також прийняття відповідного рішення.
15.1. Крім того, відповідачем не дотримано вимоги статей 2, 4, 5, 6, 7 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад", яким передбачено принципи добровільного об`єднання територіальних громад, дотримання основних умов добровільного об`єднання територіальних громад, порядок ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад з урахуванням вивчення пропозицій та їх обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції, порядок підготовки проектів рішень, підготовка рішень, які сільські голови забезпечують протягом 60 днів проведення обов`язкового громадського обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад, за результатами якого сільські голови вносять питання про його схвалення на розгляд сільських рад.
ІV. Касаційне оскарження
16. Не погодившись з постановою суду апеляційної інстанції, відповідач подав до Верховного Суду касаційну скаргу, яку зареєстровано 14 листопада 2019 року.
17. У касаційній скарзі відповідач посилається на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати оскаржуване судове рішення та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
18. На обґрунтування вимог касаційної скарги відповідач зазначає, що судом апеляційної інстанції порушено норми статті 4 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад", оскільки наведений в цій нормі перелік умов добровільного об`єднання громад є вичерпним і не містить додаткових умов до проекту оскаржуваного рішення.
19. На думку відповідача, суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку, що відповідачем не дотримано вимоги статей 25, 26, 46, 47, 50 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", яким передбачено порядок організації роботи сесії сільської ради, постійних комісій, секретаря сільської ради щодо підготовки матеріалів, їх опрацювання, підготовка проектів рішень їх перевірка та порядок розгляду матеріалів на сесії, а також прийняття відповідного рішення, оскільки такі висновки суду не відповідають вимогам статті 1 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад".
20. Представник відповідача зазначає, що судом апеляційної інстанції проігноровано той, факт, що проекти рішень відповідають вимогам Конституції та законам України, що підтверджується розпорядженням Голови Київської обласної державної адміністрації № 222 від 17 квітня 2019 року "Про затвердження висновку київської облдержадміністрації щодо відповідності Конституції та законам України проектів рішень "Про добровільне об`єднання територіальних громад". Отже, на підставі статті 78 Кодексу адміністративного судочинства України такі обставини повинні були бути врахованими судом апеляційної інстанції.
21. 25 листопада 2019 року ухвалою Верховного Суду відкрито касаційне провадження та витребувано з Київського окружного адміністративного суду справу № 320/1158/19.
22. 05 грудня 2019 року справа № 320/1158/19 надійшла до Верховного Суду.
23. 06 грудня 2019 року до Верховного Суду надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому позивач спростовує доводи касаційної скарги, просить залишити її без задоволення.
V. Релевантні джерела права й акти їхнього застосування
24. Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", що набув чинності 15 грудня 2017 року (далі - КАС України), обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.
25. За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
26. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
27. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
28. За змістом статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.
29. Згідно з частиною третьою статті 24 Закону № 280/97 - ВР органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради України і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.
30. Відповідно до статті 2 Закону № 157 - VIII (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких принципів: 1) конституційності та законності; 2) добровільності; 3) економічної ефективності; 4) державної підтримки; 5) повсюдності місцевого самоврядування; 6) прозорості та відкритості; 7) відповідальності.