ПОСТАНОВА
Іменем України
22 січня 2020 року
Київ
справа №682/3063/18
адміністративне провадження №К/9901/22238/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: Соколова В.М., Єресько Л.О., Загороднюка А.Г., розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 07 лютого 2019 року (суддя Михайлов О.О.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 18 червня 2019 року (судді Охрімчук І.Г., Капустинський М.М., Мацький Є.М.) у справі № 682/3063/18 за позовом ОСОБА_1 до Цвітоської сільської ради Славутського району Хмельницької області про визнання протиправними та скасування рішень,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
У жовтні 2018 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до Славутського міськрайонного суду Хмельницької області з позовом до Цвітоської сільської ради Славутського району Хмельницької області (далі - Цвітоська сільрада, відповідач), в якому просив:
- скасувати рішення 14-ої сесії Цвітоської сільради VІІ скликання від 04 листопада 2016 року № 4 "Про визнання таким, що втратило чинність рішення № 1 від 05 серпня 2015 року "Про добровільне об`єднання територіальних громад";
- скасувати рішення 27-ої сесії Цвітоської сільради VІІ скликання від 06 листопада 2017 року № 1 "Про схвалення проекту рішення "Про добровільне об`єднання територіальних громад".
Позовні вимоги мотивовані тим, що згідно з рішенням 51-ї сесії VІ скликання Цвітоської сільради від 05 серпня 2015 року №1 "Про добровільне об`єднання територіальних громад" сільрада була включена до Славутської міської об`єднаної територіальної громади. Проте, спірним рішенням відповідача від 04 листопада 2016 року № 4 визнано таким, що втратило чинність рішення сільради від 05 серпня 2015 року № 1, про що не було відомо позивачеві та жителям сіл Цвітоської сільради. У той же час, рішенням відповідача від 06 листопада 2017 року № 1 схвалено проект рішення про об`єднання сіл Цвітоха, Кам`янка, Ташки Цвітоської сільради в Улашанівську сільську раду. Позивач вважає, що зазначене рішення прийняте з грубим порушенням закону, є протиправним і підлягає скасуванню у судовому порядку, оскільки прийняте без фактичного громадського обговорення, з ігноруванням думки громад сіл Цвітоської сільради. Позивач стверджував, що він та жителі села не знали про громадські обговорення щодо об`єднання Цвітоської сільради з Улашанівською, а рішення сесії прийняте на підставі підробленого протоколу проведення громадського обговорення. Зазначав, що за його заявою Славутським ВП ГУНП в Хмельницькій області відкрите кримінальне провадження №12018240210000388 за фактом підроблення документів щодо оформлення результатів громадського обговорення про об`єднання територіальних громад.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Хмельницький окружний адміністративний суд рішенням від 07 лютого 2019 року, залишеною без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 18 червня 2019 року, в задоволенні позову відмовив.
Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що позивач в обґрунтування свого порушеного права зазначив, що спірними рішеннями відповідач вирішив приєднатися до Улашанівської сільської об`єднаної територіальної громади замість Славутської міської об`єднаної територіальної громади. Разом із тим, судами встановлено, що рішення 14-ої сесії Цвітоської сільради VІІ скликання від 04 листопада 2016 року № 4 та рішення 27-ої сесії Цвітоської сільради VІІ скликання від 06 листопада 2017 року № 1 є лише частиною процедури добровільного об`єднання територіальних громад. При цьому, рішення 32-ої сесії Цвітоської сільради VІІ скликання від 15 травня 2018 року "Про добровільне об`єднання громад" позивач у судовому порядку не оскаржив. Доводи позивача, якими він обґрунтовував свої позовні вимоги не знайшли свого підтвердження упродовж розгляду справи та спростовуються наведеними в рішеннях судів обставинами.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
На рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 07 лютого 2019 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 18 червня 2019 року позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та направити справу на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
Вимоги касаційної скарги позивач обґрунтовує тим, що суди першої та апеляційної інстанцій не аргументували свої рішення, а лише проаналізували вимоги Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" щодо порядку проведення процедури об`єднання територіальних громад і зазначили, що спірні рішення сільради є лише частиною процедури добровільного об`єднання територіальних громад. Скаржник не погоджується з висновком судів попередніх інстанцій стосовно непорушення його прав та інтересів спірними рішеннями сільради, оскільки вважає, що він, будучи членом територіальної громади Цвітоської сільради, мав право брати участь у громадських обговореннях щодо прийняття рішення про об`єднання територіальних громад.
На думку позивача, при постановленні оскаржуваних рішень суди допустили порушення норм матеріального права, оскільки не взяли до уваги твердження позивача про те, що Цвітоська сільрада не межує з іншими сільськими радами, що об`єдналися в Улашанівську сільську об`єднану територіальну громаду, а відповідно до статті 3 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" суб`єктами добровільного об`єднання територіальних громад є суміжні територіальні громади сіл, селищ, міст. У свою чергу, Цвітоська сільрада межує із Славутською міською радою.
Також судами не взято до уваги незаконність скасування рішення 51-ї сесії VІ скликання Цвітоської сільради від 05 серпня 2015 року №1 "Про добровільне об`єднання територіальних громад" про включення сільради до Славутської міської об`єднаної територіальної громади, так як жодним законом не передбачено право місцевої ради скасовувати свої попередні рішення.
Позиція інших учасників справи
Відповідач - Цвітоська сільрада не скористалася правом подання відзиву на касаційну скаргу.
Рух касаційної скарги
Ухвалою від 13 серпня 2019 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 .
Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. від 20 січня 2020 року підготовчі дії закінчено, справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними в ній матеріалами.
За правилами частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Відповідно до рішення 51-ї сесії Цвітоської сільради VІ скликання від 05 серпня 2015 року № 1 "Про добровільне об`єднання територіальних громад" вирішено об`єднатися з Славутською міською територіальною громадою у Славутську міську об`єднану територіальну громаду.
Відповідно до рішення 14-ої сесії Цвітоської сільської ради VІІ скликання від 04 листопада 2016 року вирішено: провівши громадські слухання у населених пунктах Цвітоської сільради щодо питання включення сільради до Славутської міської об`єднаної територіальної громади згідно з перспективним планом об`єднаних територіальних громад Хмельницької області, враховуючи пропозиції мешканців населених пунктів сільської ради щодо виходу зі складу Славутської міської об`єднаної територіальної громади, а також факт непроведення до цього часу виборів до Славутської міської об`єднаної територіальної громади, - визнати таким, що втратило чинність рішення 51-ї сесії VІ скликання Цвітоської сільради від 05 серпня 2015 року № 1 "Про добровільне об`єднання територіальних громад" як нереалізоване.
Рішенням 23-ої сесії Цвітоської сільської ради VІІ скликання від 03 серпня 2017 року вирішено: провести вивчення пропозиції Улашанівської сільської ради про добровільне об`єднання територіальних громад та подати відповідні пропозиції; провести громадське обговорення щодо можливого добровільного об`єднання територіальних громад протягом 30 днів з дня прийняття цього рішення; включити до порядку денного чергової сесії сільської ради питання про добровільне об`єднання територіальних громад, у тому числі, сіл Цвітоха, Кам`янка, Ташки Цвітоської сільради в Улашанівську сільську об`єднану територіальну громаду з центром у с. Улашанівка.
Відповідно до протоколу громадських обговорень від 20 вересня 2017 року в с. Ташки Цвітоської сільради, пропозицію Улашанівської сільської ради про добровільне об`єднання територіальних громад підтримало 10 осіб із 12 присутніх, з них з правом голосу - 10.
Відповідно до протоколу громадських обговорень від 24 вересня 2017 року в с. Кам`янка Цвітоської сільради, пропозицію Улашанівської сільської ради про добровільне об`єднання територіальних громад підтримало 15 осіб із 16 присутніх, з них з правом голосу - 15.
Відповідно до протоколу громадських обговорень від 24 вересня 2017 року в с. Цвітоха Цвітоської сільради, пропозицію Улашанівської сільської ради про добровільне об`єднання територіальних громад підтримало 15 осіб із 30 присутніх, з них з правом голосу- 27, утрималися - 12.
Рішенням 25-ої сесії Цвітоської сільської ради VІІ скликання від 26 вересня 2017 року № 1 надано згоду на добровільне об`єднання територіальних громад сіл Цвітоха, Кам`янка, Ташки Цвітоської сільської ради в Улашанівську сільську об`єднану територіальну громаду з центром у селі Улашанівка за умови: збереження та постійної матеріальної підтримки Цвітоського навчально-виховного об`єднання "дошкільний навчальний заклад, середня загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів, школа мистецтв", фельдшерсько-акушерського пункту с. Цвітоха, фельдшерсько-акушерського пункту с. Кам`янка, фельдшерсько-акушерського пункту с. Ташки, сільського клубу с. Кам`янка, сільського клубу с. Ташки, сільської бібліотеки с. Цвітоха, сільської бібліотеки с. Кам`янка.
Рішенням 27-ої сесії Цвітоської сільської ради VІІ скликання від 06 листопада 2017 року № 1 схвалено проект рішення сільської ради "Про добровільне об`єднання територіальних громад" про об`єднання сіл Цвітоха, Кам`янка, Ташки Цвітоської сільської ради в Улашанівську сільську об`єднану територіальну громаду. Доручено Улашанівському сільському голові звернутися з поданням до Хмельницької обласної державної адміністрації про утворення Улашанівської сільської об`єднаної територіальної громади. Затверджено План організаційних заходів щодо добровільного об`єднання територіальних громад.
Розпорядженням Хмельницької обласної державної адміністрації від 29 березня 2018 року № 337/2018-р "Про затвердження висновку на відповідність проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України", затверджено висновок на відповідність Конституції та законам України проектів рішень Бачманівської, Волицької, Жуківської, Іванівської, Марачівської, Миньковецької, Ногачівської, Улашанівської, Цвітоської сільських рад Славутського району "Про добровільне об`єднання територіальних громад" щодо добровільного об`єднання територіальних громад сіл Бачманівка Бачманівської, Волиця, Губельці Волицької, Жуків Жуківської, Іванівка, Пузирки Іванівської, Марачівка Марачівської, Миньківці, Романіни, Шевченко Миньковецької, Ногачівка, Дятилівка Ногачівської, Улашанівка, Вачів, Перемишель Улашанівської, Цвітоха, Кам`янка, Ташки Цвітоської сільських рад Славутського району в Улашанівську об`єднану територіальну громаду з адміністративним центром у селі Улашанівка Славутського району.
Рішенням 32-ої сесії Цвітоської сільської ради VІІ скликання від 15 травня 2018 року № 1 "Про добровільне об`єднання територіальних громад", ураховуючи висновок Хмельницької обласної державної адміністрації, затверджений розпорядженням голови Хмельницької обласної державної адміністрації від 29 березня 2018 року № 337/2018-р, вирішено об`єднатися з Улашанівською сільською територіальною громадою села Улашанівка Славутського району Хмельницької області в Улашанівську сільську об`єднану територіальну громаду з адміністративним центром у селі Улашанівка.
Постановою Центральної виборчої комісії від 12 жовтня 2018 року № 156 призначено на 23 грудня 2018 року перші вибори депутатів сільських, селищних, міських рад об`єднаних територіальних громад і відповідних сільських, селищних, міських голів, у тому числі Улашанівської сільської об`єднаної територіальної громади.
Вважаючи протиправними спірні рішення відповідача, позивач звернувся до суду з адміністративним позовом.
Застосування норм права, оцінка доказів та висновки за результатами розгляду касаційної скарги
Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, виходить з наступного.
В силу частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Наведені положення Основного Закону кореспондують з приписами Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон № 280/97-ВР), згідно з частиною третьою статті 24 якого органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.
Відповідно до частини першої статті 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Згідно з статтею 2 Закону № 280/97-ВР місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
У Рішенні від 18 червня 2002 року № 12-рп/2002 у справі № 1-16/2002 за конституційним поданням 45 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті 140 Конституції України (справа про об`єднання територіальних громад) Конституційний Суд України зазначив, що положення частини першої статті 140 Конституції України визначили місцеве самоврядування як право територіальної громади - первинного суб`єкта місцевого самоврядування, основного носія його функцій і повноважень - вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України та дали визначення територіальної громади як жителів села, селища, міста чи добровільного об`єднання жителів кількох сіл у сільську громаду, а не встановили порядок об`єднання або роз`єднання самих територіальних громад.
Установивши в статтях 140, 141, 142, 143, 144, 145 Конституції України основні засади функціонування місцевого самоврядування, його органів, матеріальну і фінансову основу тощо, Конституція України решту питань організації місцевого самоврядування, формування, діяльності та відповідальності його органів віднесла до визначення законом (стаття 146 Конституції України). Тим самим на конституційному рівні передбачено створення правових умов для подальшого законодавчого врегулювання суспільних відносин у сфері місцевого самоврядування.
Конституційний Суд України виходив з того, що вирішення порушених у конституційному поданні питань щодо об`єднання або роз`єднання територіальних громад, які положеннями Конституції України не визначені, має здійснюватися у законодавчому порядку. Питання об`єднання або роз`єднання територіальних громад, виходячи з визначеного положеннями частини першої статті 140 Конституції України поняття "територіальна громада", має вирішуватися з урахуванням відповідного волевиявлення членів цих територіальних громад, яке здійснюється згідно з законом.