Постанова
Іменем України
17 січня 2020 року
місто Київ
справа № 442/2705/17
провадження № 61-37691св18
Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду: Погрібного С. О. (суддя-доповідач), Гулейкова І. Ю., Усика Г. І.,
учасники справи:
позивач - заступник керівника Дрогобицької місцевої прокуратури Львівської області,
відповідачі: Дрогобицька міська рада, Виконавчий комітет Дрогобицької міської ради, ОСОБА_1,
розглянув у попередньому судовому засіданні у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Апеляційного суду Львівської області від 07 травня 2018 року у складі колегії суддів: Ванівського О. М., Цяцяка Р. П., Шеремети Н. О.,
ВСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Стислий виклад позиції позивача
Заступник керівника Дрогобицької місцевої прокуратури у квітні 2017 року звернувся до суду з позовом до Дрогобицької міської ради, Виконавчого комітету Дрогобицької міської ради та ОСОБА_1 про скасування рішення Дрогобицької міської ради від 23 вересня 2015 року № 1728
"Про укладення договорів особистого строкового сервітуту для встановлення та обслуговування об`єктів торгівельного призначення"; про визнання недійсним договору про встановлення особистого строкового сервітуту для розміщення тимчасової споруди для провадження підприємницької діяльності від 03 жовтня 2016 року, укладеного між Виконавчим комітетом Дрогобицької міської ради та суб`єктом підприємницької діяльності фізичною особою ОСОБА_1 ; про зобов`язання ОСОБА_1 звільнити земельну ділянку, площею 24, 00 кв. м.
Позивач обґрунтовував заявлені вимоги тим, що спірна земельна ділянка, надана на правах сервітуту відповідачу, належить до категорії земель рекреаційного призначення, а відтак на її території заборонена господарська та інша діяльність, що негативно впливає на навколишнє природне середовище або може зашкодити використанню їх за цільовим призначенням. З урахуванням цього, на переконання прокурора, оскаржуване рішення Дрогобицької міської ради, договір про встановлення особистого строкового сервітуту для розміщення тимчасової споруди порушують права територіальної громади м. Дрогобича.
Заступник керівника Дрогобицької місцевої прокуратури обґрунтовував право на звернення до суду з позовом тим, що звернувся до суду з метою захисту інтересів держави, переконаний, що чинним законодавством України не визначено органу, який наділений повноваженнями щодо звернення до суду з позовом про визнання незаконним та скасування рішення ради у спірних земельних правовідносинах.
Стислий виклад заперечень відповідачів
Відповідач ОСОБА_1 подав клопотання про залишення позову прокурора без розгляду, оскільки фактично прокурор звернувся до суду в інтересах міської ради, а інтереси держави у спірних правовідносинах не порушені.
Стислий виклад змісту рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Ухвалою Дрогобицького міськрайонного суду Львівської області від 15 листопада 2017 року позов заступника керівника Дрогобицької місцевої прокуратури до Дрогобицької міської ради, Виконавчого комітету Дрогобицької міської ради та ОСОБА_1 про скасування рішення Дрогобицької міської ради, визнання недійсним договору та зобов`язання звільнити земельну ділянку, площею 24, 00 кв. м, залишено без розгляду.
Ухвала суду першої інстанції обґрунтовувалася тим, що під час звернення прокурора з позовною заявою ним не дотримано вимог процесуального закону в частині визначення органу, уповноваженого представляти інтереси держави у спірних правовідносинах, та в частині повідомлення цього органу про звернення прокурора з позовом до суду. Посилання на те, що місцева рада не може оскаржувати в судовому порядку власні рішення, суд першої інстанції визнав безпідставним, оскільки будь-яка відмова від звернення до суду є недійсною.
Постановою Апеляційного суду Львівської області від 07 травня 2018 року апеляційну скаргу керівника Дрогобицької місцевої прокуратури задоволено. Ухвалу Дрогобицького міськрайонного суду Львівської області від 15 листопада 2017 року скасовано і направлено для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Апеляційний суд, не погодившись із висновками суду першої інстанції, зазначив, що прокурор в силу закону (стаття 45 ЦПК України (в редакції Закону України від 18 березня 2004 року № 1618-IV, далі - ЦПК України 2004 року), стаття 23 Закону України "Про прокуратуру") наділений відповідними повноваженнями на звернення до суду з позовом в інтересах держави, висновки суду про те, що прокурор не має таких повноважень є хибними і не ґрунтуються на законі. Залишаючи позов прокурора без розгляду, суд не звернув уваги на положення частини четвертої статті 56 ЦПК України (аналогічні передбачені у частині четвертій статті 46 ЦПК України 2004 року), які надають прокурору повноваження підтримувати позов і вимагати розгляду спору по суті навіть у випадку відмови органу, в інтересах якого подано позов, від цього позову чи подання ним заяви про залишення позову без розгляду. Відсутність належного обґрунтування прокурором наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді є підставою для залишення позову без руху і надання строку для усунення недоліків, а не залишення позову без розгляду, як помилково вважав суд. У тому числі постановлення ухвали про надання часу для усунення недоліків можливо і на стадії судового розгляду (пункт 8 частини першої статті 257 ЦПК України). Апеляційний суд також не погодився з висновками суду першої інстанції про те, що прокурор неправильно визначив особу, в інтересах якої подано позов. Зокрема, що такою особою має бути Головне управління Держгеокадастру у Львівській області, а не Дрогобицька міська рада Львівської області, оскільки відповідно до частини другої статті 45 ЦПК України 2004 року виключно прокурору належить право визначати орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, в інтересах якого подано позов.
ІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Короткий зміст вимог касаційної скарги
У касаційні скарзі, поданій до Верховного Суду засобами поштового зв`язку у червні 2018 року, ОСОБА_1 просить скасувати постанову Апеляційного суду Львівської області від 07 травня 2018 року та залишити в силі ухвалу Дрогобицького міськрайонного суду Львівської області від 15 листопада 2017 року.
Узагальнені доводи особи, яка подала касаційну скаргу
Касаційна скарга обґрунтовується тим, що апеляційний суд неправильно застосував до спірних правовідносин положення пункту 2 статті 121 Конституції України, частини третьої статті 23 Закону України
"Про прокуратуру", частини другої статті 45 ЦПК України 2004 року.
Узагальнений виклад позиції інших учасників справи
Заступник керівника Дрогобицької місцевої прокуратури Львівської області просив касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а оскаржувану постанову залишити без змін. Зазначив, що прокурор наділений повноваженнями звернення до суду в інтересах держави відповідно до статті 131-1 Конституції України, частини першої статті 23 Закону України
"Про прокуратуру", частини другої статті45 ЦПК України 2004 року.
ІІІ. ВІДОМОСТІ ПРО РУХ СПРАВИ У СУДІ КАСАЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ ТА МЕЖІ РОЗГЛЯДУ СПРАВИ СУДОМ
Ухвалою Верховного Суду від 03 липня 2018 року відкрито касаційне провадження та витребувано із суду першої інстанції матеріали цивільної справи.
За змістом правила частини першої статті 401 ЦПК України попередній розгляд справи проводиться колегією у складі трьох суддів у порядку письмового провадження без повідомлення учасників справи.
З метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом застосовані правила статті 400 ЦПК України, відповідно до яких під час розгляду справи в касаційному порядку суд перевіряє в межах касаційної скарги правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими. Суд касаційної інстанції перевіряє законність судових рішень лише в межах позовних вимог, заявлених у суді першої інстанції.
Згідно з частиною другою статті 389 ЦПК України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Критерії оцінки правомірності оскаржуваної постанови апеляційного суду визначені в статті 263 ЦПК України, відповідно до яких судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права. Судове рішення має відповідати завданню цивільного судочинства, визначеному цим Кодексом. При виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування відповідних норм права, викладені в постановах Верховного Суду. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд вислухав суддю-доповідача, перевірив доводи касаційної скарги та матеріали цивільної справи, за результатами чого зробив такі висновки.
Оцінка аргументів, викладених у касаційній скарзі
Відповідно до частини другої статті 3 ЦПК України 2004 року у випадках, встановлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб, або державні чи суспільні інтереси.
У справах можуть також брати участь органи та особи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб (частина третя статті 26 ЦПК України 2004 року).
Велика Палата Верховного Суду неодноразово зазначала, що у випадку, коли держава вступає у цивільні правовідносини, вона має цивільну правоздатність нарівні з іншими їх учасниками. Держава набуває і здійснює цивільні права й обов`язки через відповідні органи, які діють у межах їхньої компетенції.
Поведінка органів, через які діє держава, розглядається як поведінка держави у відповідних, зокрема у цивільних, правовідносинах. Тому у відносинах, в які вступає держава, органи, через які вона діє, не мають власних прав і обов`язків, а наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних правовідносинах (висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у пунктах 6.21, 6.22 постанови від 20 листопада 2018 року у справі № 5023/10655/11 (провадження № 12-161гс18), у пунктах 4.19, 4.20 постанови від 26 лютого 2019 року у справі № 915/478/18 (провадження № 12-245гс18)).
Велика Палата Верховного Суду вже звертала увагу на те, що і в судовому процесі, зокрема у цивільному, держава бере участь у справі як сторона через відповідний її орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах (пункт 35 постанови від 27 лютого 2019 року у справі № 761/3884/18 (провадження № 14-36цс19)). Тобто, під час розгляду справи у суді фактичною стороною у спорі є держава, навіть якщо позивач визначив стороною у справі певний орган.
Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19 Конституції України).
Згідно зі статтею 1 Закону України "Про прокуратуру" прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту, зокрема, загальних інтересів суспільства та держави.
У випадках, визначених Законом України "Про прокуратуру", на прокуратуру покладається функція з представництва інтересів громадянина або держави в суді (пункт 2 частини першої статті 2 цього Закону).
Європейський суд з прав людини звертав увагу на те, що сторонами цивільного провадження є позивач і відповідач. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави (рішення Європейського суду з прав людини від 15 січня 2009 року у справі "Менчинська проти Росії", заява № 42454/02, § 35).