ПОСТАНОВА
Іменем України
20 січня 2020 року
Київ
справа №815/4355/17
адміністративне провадження №К/9901/29155/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Мартинюк Н.М.,
суддів Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянув у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу №815/4355/17
за позовом ОСОБА_1, ОСОБА_2, яка діє в своїх інтересах і в інтересах неповнолітніх ОСОБА_3 і ОСОБА_4
до Головного управління Державної міграційної служби України в Одеській області
про визнання неправомірними та скасування рішень, зобов`язання вчинити дії,
за касаційною скаргою Головного управління Державної міграційної служби України в Одеській області
на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 24 січня 2018 року (прийняту у складі: головуючого судді Кравченка К.В., суддів Вербицької Н.В., Джабурія О.В.).
УСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У серпні 2017 року ОСОБА_1 (надалі також - "позивач 1") звернувся до суду з позовом, в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати наказ Головного управління Державної міграційної служби України в Одеській області №151 від 11 серпня 2017 року про відмову в оформленні документів для вирішення питання про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту;
- зобов`язати Головне управління Державної міграційної служби України в Одеській області прийняти рішення про оформлення документів для вирішення питання про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.
У вересні 2017 року ОСОБА_2 (дружина позивача 1, надалі також - "позивач 2"), яка діє в своїх інтересах і в інтересах неповнолітніх ОСОБА_3 і ОСОБА_4, звернулась до суду з позовом до Головного управління Державної міграційної служби України в Одеській області, в якому просила:
- визнати протиправним та скасувати наказ Головного управління Державної міграційної служби України в Одеській області №159 від 22 серпня 2017 року про відмову в оформленні документів для вирішення питання про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту;
- зобов`язати Головне управління Державної міграційної служби України в Одеській області прийняти рішення про оформлення документів для вирішення питання про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.
Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 11 вересня 2017 року зазначені позови було об`єднано в одне провадження.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що позивачі звернулися до відповідача із заявами про звернення за захистом в Україні, але оскаржуваними наказами їм було відмовлено в оформленні документів для вирішення питання про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту на підставі пункту 6 статті 8 Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту". Позивачі вважають оскаржувані накази протиправними, оскільки не мають можливості повернутись в країну походження - Російську Федерацію, внаслідок побоювань зазнати переслідувань через причетність позивачів до діяльності ісламської політичної партії "Хізб ут- Тахрір аль -Ісламі", а також внаслідок засудження позивача 1 в Російській Федерації до тюремного ув`язнення за участь у такій партії.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 2 жовтня 2017 року у задоволенні позовних вимог відмовлено.
Судове рішення мотивоване тим, що у позивачів відсутні обґрунтовані побоювання стати жертвами переслідувань на території Російської Федерації за ознаками раси, національності, громадянства (підданства) або належності до певної соціальної групи за конвенційними ознаками визначення статусу біженця у відповідності до пункту 1 частини першої статті 1 Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту". Водночас, відсутні умови, які можуть бути розглянуті в контексті надання позивачам додаткового захисту в Україні згідно з пунктом 13 частини першої статті 1 зазначеного Закону через відсутність доведених фактів загрози життю, безпеці чи свободі в країні походження через побоювання застосування смертної кари або виконання вироку про смертну кару чи тортур, нелюдського або такого, що принижує гідність, поводження чи покарання або загальнопоширеного насильства в ситуаціях міжнародного або внутрішнього збройного конфлікту чи систематичного порушення прав людини.
Одеський апеляційний адміністративний суд своєю постановою від 24 січня 2018 року скасував постанову Одеського окружного адміністративного суду від 2 жовтня 2017 року і ухвалив нову постанову, якою задовольнив позовні вимоги позивачів повністю.
Визнав протиправними і скасував накази Головного управління Державної міграційної служби України в Одеській області №151 від 11 серпня 2017 року і №159 від 22 серпня 2017 року.
Зобов`язав відповідача прийняти стосовно позивачів, рішення про оформлення документів для вирішення питання про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.
Приймаючи таке рішення суд апеляційної інстанції виходив з того, що відмова в оформленні документів для вирішення питання щодо визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту на попередній стадії приймається виключно в тому випадку, якщо заява є явно необґрунтованою, тобто в якій взагалі відсутні посилання на існування у заявника побоювань стати жертвою переслідування за ознаками раси, віросповідання, національності, громадянства, належності до певної соціальної групи або політичних переконань, і які можуть бути оцінені як підстави для визнання заявника біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, а також у випадку, коли заявник видає себе за іншу особу, або повторно звертається із аналогічною заявою вже після того, як йому вже було відмовлено у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.
При цьому, оцінка обґрунтованості побоювань внаслідок повідомлених заявником обставин здійснюється уповноваженою посадовою особою територіального органу ДМС вже після прийняття рішення про оформлення документів для вирішення питання щодо визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.
В той же час, у висновках відповідача за результатами розгляду заяв позивачів, на підставі яких приймались оскаржувані накази, робиться аналіз обґрунтованості тих побоювань, про які вказали позивачі. Отже, оскаржувані накази відповідача прийняті всупереч положенням законодавства, які регламентують порядок та підстави прийняття таких рішень.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечення)
У касаційній скарзі Головне управління Державної міграційної служби України в Одеській області (далі також - "ГУ ДМС в Одеській області") просить скасувати постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 24 січня 2018 року, а постанову Одеського окружного адміністративного суду від 2 жовтня 2017 року залишити без змін.
Зокрема, скаржник зазначає, що судом апеляційної інстанції при вирішенні справи неповно з`ясовано обставин справи, неправильно застосовані норми матеріального і процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи. Відповідач посилається на те, що жодного факту застосування тортур, нелюдського або принизливого поводження чи покарання саме до позивачів або членів їх родини в Російській Федерації останній не повідомив. Проаналізувавши матеріали особової справи, на думку відповідача, неможливо обґрунтувати причину виїзду позивачів з Російської Федерації з позиції надання міжнародного захисту в Україні, оскільки ані під час перебування позивачів в регіоні постійного проживання, ані під час перебування за її межами, позивачі не зазнавали жодних переслідувань за конвенційними ознаками визначення статусу біженця у відповідності до вимог пункту 1 частини першої статті 1 Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту". Звернення позивача 1 до міграційної служби обумовлене не потребою у міжнародному захисті, а бажанням уникнути покарання за скоєний злочин на території країни громадянської належності.
Також скаржник вказує, що відповідно до матеріалів особової справи дружини позивача 1 (позивача 2) можливо визначити, що подружжя дізнавалось про можливість отримання міжнародного захисту на території Австрії й Німеччини, що свідчить, на думку відповідача, про бажання виїзду на постійне проживання до країни Європейського Союзу і незацікавленість позивачів у подальшому перебуванні на території України.
Позивачі заперечення (відзиву) на касаційну скаргу не надали.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами першої й апеляційної інстанцій встановлено, що ОСОБА_1, ІНФОРМАЦІЯ_1 , чоловічої статі, громадянин Російської Федерації, місце народження - місто Нижньовартовськ, Ханти-Мансійського автономного округу, Тюменської області, Російської РФСР, СРСР, за національністю росіянин, за етнічною належністю башкир, за віросповіданням мусульманин-суніт, рідна мова російська, іншими мовами не володіє, одружений на ОСОБА_2, з якою має двох спільних дітей: сина - ОСОБА_3 і доньку - ОСОБА_4 .
ОСОБА_2 , яка дії в своїх інтересах і в інтересах неповнолітніх ОСОБА_3 і ОСОБА_4, ІНФОРМАЦІЯ_2, жіночої статі, громадянка Російської Федерації, місце народження - селище міського типу Чишми, Чишминського району, Республіки Башкорстан, за національністю татарка, віросповідання - іслам, перебуває у шлюбі з ОСОБА_1, з яким має двох спільних дітей: сина - ОСОБА_3 і доньку - ОСОБА_4 .
В Російській Федерації позивачі проживали разом у місті Нижньовартовськ, Тюменської області, Ханти-Мансійського автономного округу.
Вироком Приволзького окружного військового суду Російської Федерації від 22 лютого 2017 року позивача 1 було засуджено за частиною другою статті 205.5, статтею 282 Кримінального кодексу Російської Федерації за участь у діяльності ісламської політичної партії "Хізб ут-Тахрір аль-Ісламі", яка визнана в Російській Федерації терористичною організацією, і призначено покарання у вигляді п`яти років позбавлення волі умовно, зі штрафом 150 000,00 рублів.
В березні 2017 року зазначений вирок було оскаржено прокуратурою Російської Федерації до Верховного Суду Російської Федерації у зв`язку із м`якістю призначеного покарання.
Приблизно 22-23 березня 2017 року позивач 1 перетнув державний кордон України пішим шляхом поза межами пункту пропуску і переїхав до міста Одеси.
Позивач 2 4 травня 2017 року разом із дітьми вибула з Російської Федерації до України авіарейсом Нижньовартовськ (РФ) - Москва (РФ) - Мінськ (Білорусь) - Київ (Україна). Державний кордон перетнула 4 травня 2017 року на підставі паспортного документу для виїзду за кордон серії № НОМЕР_1, паспортних документів дітей серій № НОМЕР_2, НОМЕР_3 і запрошення на в`їзд від громадянки України на ім`я ОСОБА_6 .
Ухвалою Верховного Суду Російської Федерації від 27 липня 2017 року покарання позивачу 1 у вигляді п`яти років позбавлення волі було змінено з умовного на реальне, і було прийнято рішення про взяття його під варту.
31 липня 2017 року позивач 1 звернувся до ГУ ДМС в Одеській області із заявою про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, а 7 серпня 2017 року позивач 2 звернулась з такою заявою до ГУ ДМС в Одеській області.
Як встановлено судами попередніх інстанцій, відповідно до матеріалів особових справ позивачів, заяви позивачів про надання їм захисту в Україні ґрунтувались на обставинах участі позивачів в діяльності ісламської політичної партії "Хізб ут-Тахрір аль-Ісламі", яка визнана в Російській Федерації терористичною організацією, а також на обставинах кримінального покарання позивача 1 в Російській Федерації за таку діяльність.
Стосовно кожного позивача відповідачем були прийняті окремі накази за №151 від 11 серпня 2017 року і №159 від 22 серпня 2017 року, якими відмовлено позивачам в оформлені документів для вирішення питання про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, а позивачам були направлені відповідні повідомлення від 11 серпня 2017 року №5/1-245 і від 22 серпня 2017 року №5/1-1255.
Як зазначено в цих повідомленнях, рішення про відмову позивачам в оформлені документів для вирішення питання про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, були прийняті на підставі пункту 6 статті 8 Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту".
Зі змісту направлених позивачам повідомлень вбачається, що позивачам відмовлено в оформлені документів для вирішення питань щодо визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, оскільки у позивачів відсутні підстави для такого визнання, які визначені пунктами 1, 13 частини першої статті 1 зазначеного Закону.
Так, в обґрунтування своєї позиції щодо позивача 1, відповідач у направленому позивачу 1 повідомленні від 11 серпня 2017 року №5/1-245 наводить такі основні аргументи:
- позивач 1 не зазнавав переслідувань за ознаками громадянства, національності або віросповідання; Росія є багатоконфесійною державою, в якій значна частина сповідує іслам, у тому числі й сунітського напрямку, до якого належить позивач 1; позивач регулярно і безперешкодно відвідував мечеті, здійснював богослужіння, а тому мав можливість сповідувати іслам, не вступаючи до лав партії "Хізб ут-Тахрір аль- Ісламі ";
- кримінальне переслідування позивача 1 у Росії жодним чином не пов`язане із сповідуванням ним ісламської релігії, а обумовлено виключно участю останнього в забороненій на території Російської Федерації ісламської партії "Хізб ут-Тахрір аль- Ісламі ";
- діяльність позивача 1 в партії "Хізб ут-Тахрір аль- Ісламі " не містить ознак політичної; сама ця партія не входить до переліку партій країни громадянської належності позивача 1; знаючи, що діяльність "Хізб ут-Тахрір аль- Ісламі " заборонена в Російській Федерації, позивач 1 тим самим свідомо порушував положення законодавства своєї країни, а тому намагання позивача 1 уникнути покарання в своїй країні за участь у такій організації, на думку відповідача, не є підставою для визнання його біженцем.
Аналогічні за суттю обґрунтування наведені ГУ ДМС в Одеській області і в повідомленні позивачу 2 від 22 серпня 2017 року №5/1-1255.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ
Порядок регулювання суспільних відносин у сфері визнання особи біженцем, особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту, втрати та позбавлення цього статусу, встановлення правового статусу біженців та осіб, які потребують додаткового захисту і яким надано тимчасовий захист в Україні визначено Законом України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту", надалі також - "Закон".
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 1 Закону біженець - це особа, яка не є громадянином України і внаслідок обґрунтованих побоювань стати жертвою переслідувань за ознаками раси, віросповідання, національності, громадянства (підданства), належності до певної соціальної групи або політичних переконань перебуває за межами країни своєї громадянської належності та не може користуватися захистом цієї країни або не бажає користуватися цим захистом внаслідок таких побоювань, або, не маючи громадянства (підданства) і перебуваючи за межами країни свого попереднього постійного проживання, не може чи не бажає повернутися до неї внаслідок зазначених побоювань.
Відповідно до пункту 4 частини першої статті 1 Закону додатковий захист - це форма захисту, що надається в Україні на індивідуальній основі іноземцям та особам без громадянства, які прибули в Україну або перебувають в Україні і не можуть або не бажають повернутися в країну громадянської належності або країну попереднього постійного проживання внаслідок обставин, які загрожують їх життю, безпеці чи свободі.
Пунктом 13 статті 1 Закону встановлено, що особа, яка потребує додаткового захисту, - особа, яка не є біженцем відповідно до Конвенції про статус біженців 1951 року і Протоколу щодо статусу біженців 1967 року та цього Закону, але потребує захисту, оскільки така особа змушена була прибути в Україну або залишитися в Україні внаслідок загрози її життю, безпеці чи свободі в країні походження через побоювання застосування щодо неї смертної кари або виконання вироку про смертну кару чи тортур, нелюдського або такого, що принижує гідність, поводження чи покарання або загальнопоширеного насильства в ситуаціях міжнародного або внутрішнього збройного конфлікту чи систематичного порушення прав людини і не може чи не бажає повернутися до такої країни внаслідок зазначених побоювань.
Приписами статті 7 Закону передбачено, що оформлення документів для вирішення питання щодо визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, проводиться на підставі заяви про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту. Така заява особисто подається іноземцем чи особою без громадянства або її законним представником до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту, за місцем тимчасового перебування заявника. Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту: реєструє заяву про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, та подані документи; ознайомлює заявника або його законного представника під їх власний підпис з порядком прийняття рішення за їх заявами, правами та обов`язками особи, стосовно якої прийнято рішення про оформлення документів для вирішення питання щодо визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту; проводить дактилоскопію особи, яка подала заяву про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту; у разі потреби направляє особу на обстеження для встановлення віку у порядку, встановленому законодавством України; заповнює реєстраційний листок на особу, яка звернулася із заявою про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, та членів її сім`ї, які не досягли вісімнадцятирічного віку, або на дитину, розлучену із сім`єю, від імені якої заяву про визнання її біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, подав її законний представник; заповнює інші необхідні документи; оформлює особову справу; роз`яснює порядок звернення про надання безоплатної правової допомоги відповідно до закону, що регулює надання безоплатної правової допомоги; заносить отримані відомості до централізованої інформаційної системи.
Відповідно до частини першої статті 8 Закону центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту, який прийняв до розгляду заяву іноземця чи особи без громадянства про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, видає заявникові довідку про звернення за захистом в Україні та реєструє заявника. Протягом п`ятнадцяти робочих днів з дня реєстрації заяви центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту, проводить співбесіду із заявником, розглядає відомості, наведені в заяві, та інші документи, вимагає додаткові відомості та приймає рішення про оформлення документів для вирішення питання щодо визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, або про відмову в оформленні документів для вирішення зазначеного питання.
Частиною четвертою статті 8 Закону рішення про оформлення або відмову в оформленні документів для вирішення питання щодо визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, приймається на підставі письмового висновку працівника, який веде справу, і оформлюється наказом уповноваженої посадової особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту.
Згідно з частинами шостою та сьомою статті 8 Закону рішення про відмову в оформленні документів для вирішення питань щодо визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, приймаються за заявами, які є очевидно необґрунтованими, тобто якщо у заявника відсутні умови, зазначені пунктами 1 чи 13 частини першої статті 1 цього Закону, а також якщо заяви носять характер зловживання: якщо заявник з метою визнання його біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, видає себе за іншу особу, а так само за заявами, поданими особами, яким було відмовлено у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, у зв`язку з відсутністю підстав, передбачених для визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, встановлених пунктами 1 чи 13 частини першої статті 1 цього Закону, якщо зазначені умови не змінилися.
Частиною одинадцятою статті 9 Закону передбачено, що після вивчення документів, перевірки фактів, повідомлених особою, яка подала заяву про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, орган міграційної служби готує письмовий висновок щодо визнання або відмови у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.
Зі змісту статті 10 Закону спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань міграції приймає рішення про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, чи про відмову у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, за результатами всебічного вивчення і оцінки всіх документів та матеріалів, що можуть бути доказом наявності умов для визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.
Згідно з пунктом 1.2 Правил розгляду заяв та оформлення документів, необхідних для вирішення питання про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, втрату і позбавлення статусу біженця та додаткового захисту і скасування рішення про визнання особи біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 7 вересня 2011 року №649 (далі також - "Правила №649") інформація про країну походження - інформаційні звіти про становище в країнах походження біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту, підготовлені Міністерством закордонних справ України, Державною міграційною службою України, УВКБ ООН, національними та міжнародними організаціями, що спеціалізуються на зборі та виданні такої інформації або звітів.