ПОСТАНОВА
Іменем України
17 січня 2020 року
Київ
справа №623/2323/16-а
адміністративне провадження №К/9901/17301/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Єресько Л.О.,
суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №623/2323/16-а
за позовом ОСОБА_1 до Ізюмського міського голови Марченка Валерія Віталійовича, Виконавчого комітету Ізюмської міської ради Харківської області, Тимчасової комісії з проведення службового розслідування в особі голови комісії Ізюмського міського голови з гуманітарних питань Мацокіна Володимира Володимировича про визнання дій протиправними та скасування актів органів місцевого самоврядування
за касаційною скаргою Ізюмського міського голови Марченка Валерія Віталійовича
на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 13 лютого 2017 року, ухвалену колегією суддів у складі: головуючого судді Старостіна В.В., суддів: Рєзнікової С.С., Бегунца А.О.
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обгрунтування
1. У вересні 2016 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Ізюмського міськрайонного суду Харківської області з адміністративним позовом до Ізюмського міського голови Марченка Валерія Віталійовича (далі - відповідач-1), Виконавчого комітету Ізюмської міської ради Харківської області (далі - відповідач-2), Тимчасової комісії з проведення службового розслідування в особі голови комісії Ізюмського міського голови з гуманітарних питань Мацокіна Володимира Володимировича (далі - відповідач-3), в якому просив суд з урахуванням уточнених позовних вимог:
1.1. визнати незаконною діяльність Ізюмського міського голови Марченка Валерія Віталійовича щодо проведення службового розслідування згідно розпорядження міського голови № 045 від 21 січня 2016 року, неналежного контролю за проведенням даного розслідування, неприйняття розпорядження за наслідками проведення службового розслідування та реалізації рішення тимчасової комісії з проведення службового розслідування, оформлене у вигляді протоколу № 1 від 26 січня 2016 року;
1.2. визнати незаконним та скасування розпорядження Ізюмського міського голови Марченка Валерія Віталійовича № 045 від 21 січня 2016 року;
1.3. визнати незаконною та протиправною діяльність тимчасової комісії з проведення службового розслідування, проведеного згідно розпорядження Ізюмського міського голови № 045 від 21 січня 2016 року, скасувати рішення тимчасової комісії з проведення службового розслідування, оформлене у вигляді протоколу № 1 від 26 січня 2016 року як такого що створює негативні наслідки.
2. В обгрунтування позовних вимог позивач посилався на те, що відносно нього на підставі розпорядження Ізюмського міського голови №045 від 21 січня 2016 року було проведено службове розслідування, за наслідками якого протоколом засідання тимчасової комісії з проведення службового розслідування №1 від 26 січня 2016 року було фактично визнано його винним у скоєнні кримінального правопорушення - службова недбалість. Вважає що така діяльність відповідачів є незаконною, протиправною, такою що грубо порушує конституційні права, оскільки тимчасова комісія не мала підстав для проведення службового розслідування не мала підстав для оцінки його діяльності та прийняття висновків відносно позивача. Окрім того, якщо б комісія керувалася Порядком проведення службового розслідування стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 13 червня 2000 року №950 (далі - Порядок № 950), то наявні порушення стосовно неповідомлення позивача про проведення відносно нього службового розслідування, не залучено його до участі в роботі комісії, позбавлено права на захист, на надання заперечень, клопотань, пояснень та інших прав.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Постановою Ізюмського міськрайонного суду Харківської області від 27 грудня 2016 року в задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 про визнання незаконними діяльності Ізюмського міського голови Марченко Валерія Віталійовича щодо проведення службового розслідування згідно розпорядження міського голови № 045 від 21 січня 2016 року, неналежного контролю за проведенням даного розслідування, неприйняття розпорядження за наслідками проведення службового розслідування та реалізації рішення тимчасової комісії з проведення службового розслідування, оформлене у вигляді протоколу № 1 від 26 січня 2016 року, визнання незаконним та скасування розпорядження Ізюмського міського голови Марченко В.В. № 045 від 21 січня 2016 року - відмовлено.
3.1. Провадження по справі в частині визнання незаконною та протиправною діяльність тимчасової комісії з проведення службового розслідування, проведеного згідно розпорядження Ізюмського міського голови № 045 від 21 січня 2016 року в особі його голови - заступника Ізюмського міського голови з гуманітарних питань Мацокіна Володимира Володимировича та скасування рішення тимчасової комісії з проведення службового розслідування, оформлене у вигляді протоколу № 1 від 26 січня 2016 року - закрито на підставі пункту 1 частини 1 статті 157 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції чинній до 15.12.2017; далі - КАС України).
4. Приймаючи рішення у справі про відмову в задоволенні позовних вимог ОСОБА_1, суд першої інстанції зазначив, що позивач станом на 26 січня 2016 року (дата проведення засідання комісії) не мав відповідних повноважень на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, тому службове розслідування правомірно проводилося не на підставі Порядку № 950. Також вказував на те, що проведення відповідної перевірки стосовно встановлення осіб, які порушили законодавство України з подальшим притягненням їх до юридичної відповідальності є цілком обгрунтованим правом органу місцевого самоврядування, в тому числі і Ізюмського міського голови. Зазначав, що за своєю природою повноваження керівника щодо вчинення дій стосовно видання розпорядження, є дискреційним повноваженням.
4.1. Суд першої інстанції також зазначив те, що оскільки протокол засідання тимчасової комісії з проведення службового розслідування №1 від 26 січня 2016 року не є правовим актом індивідуальної дії в розумінні статті 17 КАС України, він не породжує правових наслідків для особи, стосовно якої винесений, оскільки такі наслідки для вказаної особи створює відповідна дія Ізюмського міського голови Марченко В.В., тому вимоги щодо визнання незаконною та протиправною діяльності тимчасової комісії з проведення службового розслідування, проведеного згідно розпорядження Ізюмського міського голови №045 від 21 січня 2016 року в особі його голови - заступника Ізюмського міського голови з гуманітарних питань Мацокіна В.В. та скасування рішення тимчасової комісії з проведення службового розслідування, оформлене у вигляді протоколу №1 від 26 січня 2016 року підлягають закриттю на підставі пункту 1 частини 1 статті 157 КАС України.
5. Не погодившись з постановою суду першої інстанції, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати оскаржувану постанову та прийняти нове рішення, яким задовольнити адміністративний позов у повному обсязі.
6. Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 13 лютого 2017 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
6.1. Постанову Ізюмського міськрайонного суду Харківської області від 27.12.2016р. по справі № 623/2323/16-а скасовано.
6.2. Прийнято нову постанову, якою позовні вимоги ОСОБА_1 до Ізюмського міського голови Марченка Валерія Віталійовича, Виконавчого комітету Ізюмської міської ради Харківської області, Тимчасової комісії з проведення службового розслідування в особі голови комісії Ізюмського міського голови з гуманітарних питань Мацокіна Володимира Володимировича про визнання дій протиправними та скасування актів органів місцевого самоврядування в частині визнання незаконними дій щодо винесення Ізюмським міським головою Марченком Валерієм Віталійовичем розпорядження № 045 від 21 січня 2016 року про створення тимчасової комісії для проведення службового розслідування та скасування розпорядження № 045 від 21 січня 2016 року Ізюмського міського голови Марченка Валерія Віталійовича - задоволено.
6.3. Визнано незаконними дії щодо винесення Ізюмським міським головою Марченком Валерієм Віталійовичем розпорядження № 045 від 21 січня 2016 року про створення тимчасової комісії для проведення службового розслідування та скасувати розпорядження № 045 від 21 січня 2016 року Ізюмського міського голови Марченка Валерія Віталійовича.
6.4. В задоволенні решти позовних вимог ОСОБА_1 до Ізюмського міського голови Марченка Валерія Віталійовича, Виконавчого комітету Ізюмської міської ради Харківської області, Тимчасової комісії з проведення службового розслідування в особі голови комісії Ізюмського міського голови з гуманітарних питань Мацокіна Володимира Володимировича про визнання дій протиправними та скасування актів органів місцевого самоврядування - відмовлено.
7. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи адміністративний позов частково, суд апеляційної інстанції зазначив те, що проведення відповідної перевірки стосовно встановлення осіб, які порушили законодавство України з подальшим притягненням їх до юридичної відповідальності є цілком обгрунтованим правом органу місцевого самоврядування, в тому числі і Ізюмського міського голови. Вказував на те, що за своєю природою повноваження керівника щодо вчинення дій стосовно видання розпорядження, є дискреційним повноваженням. Проте, мета проведення службового розслідування є обставини, які повинні встановлюватись під час розгляду справи в цивільному судочинстві.
7.1. Крім того суд апеляційної інстанції зазначив, що суд першої інстанції, посилаючись на те, що протокол засідання тимчасової комісії з проведення службового розслідування № 1 від 26 січня 2016 року не є правовим актом індивідуальної дії, дійшов хибного висновку про закриття провадження у справі в частині визнання незаконною та протиправною діяльність тимчасової комісії з проведення службового розслідування, проведеного згідно розпорядження Ізюмського міського голови № 045 від 21 січня 2016 року в особі його голови - заступника Ізюмського міського голови з гуманітарних питань Мацокіна Володимира Володимировича та скасування рішення тимчасової комісії з проведення службового розслідування, оформлене у вигляді протоколу № 1 від 26 січня 2016 року, і в цій частині позовних вимог суд апеляційної інстанції відмовив.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух в касаційній інстанції
8. 06 березня 2017 року до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга Ізюмського міського голови Марченка Валерія Віталійовича про скасування постанови Харківського апеляційного адміністративного суду від 13 лютого 2017 року, у якій скаржник просить скасувати оскаржуване рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
9. У касаційній скарзі скаржник посилається на те, що постанова апеляційного суду прийнята з грубим порушенням норм матеріального та процесуального права, без належної оцінки доводів та аргументів відповідачів, без повного з`ясування усіх обставин справи, а тому підлягає скасуванню. Скаржник зазначив те, що суд апеляційної інстанції у своєму рішенні дійшов висновку, що міський голова мав право провести відповідну перевірку для встановлення винної особи, проте, без будь-якого належного обґрунтування скасував розпорядження Ізюмського міського голови № 045 від 21 січня 2016 року.
9.1. Також, скаржник зазначив, що суд апеляційної інстанції без будь-якого обґрунтування вийшов за межі позовних вимог та визнав незаконноми дії Ізюмського міського голови Марченка Валерія щодо винесення спірного розпорядження, що є грубим порушення норм процесуального права. Вказував на те, що протокол № 1 від 26 січня 2016 року не породжує обов`язкових юридичних наслідків, а тому не може розглядатися як правовий акт індивідуальної дії у розумінні пункту 1 частини 2 статті 17 КАС України.
10. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 24 березня 2017 року відкрито касаційне провадження за вищевказаною касаційною скаргою.
11. 15 грудня 2017 року набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017року № 2147-VІІІ "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" (далі - Закон № 2147-VІІІ).
12. Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції вищевказаного Закону, обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.
13. У зв`язку із початком роботи Верховного Суду, на виконання підпунктів 1, 7 пункту 1 Розділу VII "Перехідні положення" КАС України матеріали касаційної скарги передано до Верховного Суду.
14. Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
15. 07 лютого 2018 року відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач) Білоус О.В., суддів Желтобрюх І.Л., Стрелець Т.Г.
16. Згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 31 травня 2019 року, який здійснено на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 30 травня 2019 року №533/0/78-19 у зв`язку із зміною спеціалізації та введенням до іншої палати судді - доповідача Білоуса О.В. (Рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20.05.2019 № 14), що унеможливлює його участь у розгляді касаційних скарг, визначено новий склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя-доповідач) Єресько Л.О., судді Загороднюк А.Г., Соколов В.М.
17. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 15 січня 2020 року дана касаційна скарга була прийнята до провадження, закінчено підготовчі дії та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження у відповідності до вимог пункту 5 частини 1 статті 340 та статті 345 КАС України.
Позиція інших учасників справи
18. 28 квітня 2017 року від ОСОБА_1 надійшло заперечення на касаційну скаргу, де позивач посилається на не обґрунтованість доводів даної касаційної скарги та просить:
18.1. постанову Ізюмського міськрайонного суду Харківської області від 27 грудня 2016 року у справі № 623/2323/16-а скасувати;
18.2. постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 13 лютого 2017 року змінити в частині відмови у задоволенні позовних вимог та задовольнити позовні вимоги у повному обсязі;
18.3. визнати незаконною діяльність Ізюмського міського голови Марченка Валерія Віталійовича щодо проведення службового розслідування згідно розпорядження міського голови № 045 від 21 січня 2016 року, неналежного контролю за проведенням даного розслідування, неприйняття розпорядження за наслідками проведення службового розслідування та реалізації рішення тимчасової комісії з проведення службового розслідування, оформлене у вигляді протоколу № 1 від 26 січня 2016 року;
18.4. визнати незаконним та скасувати розпорядження Ізюмського міського голови Марченка Валерія Віталійовича № 045 від 21 січня 2016 року;
18.5. визнати незаконною та протиправною діяльність тимчасової комісії з проведення службового розслідування, проведеного згідно розпорядження Ізюмського міського голови № 045 від 21 січня 2016 року, скасувати рішення тимчасової комісії з проведення службового розслідування, оформлене у вигляді протоколу № 1 від 26 січня 2016 року як такого що створює негативні наслідки;
18.6. стягнути з виконавчого комітету Ізюмської міської ради Харківської області судовий збір.
19. Вказував на те, що суд апеляційної інстанції правомірно не погодився з висновком суду першої інстанції так як вказав, що мета проведення службового розслідування є обставини, які повинні встановлюватися під час розгляду справи в цивільному судочинстві. Також, суд апеляційної інстанції не вийшов за межі позовних вимог оскільки серед позовних вимог позивача було визнання розпорядження незаконним, а також дій відповідача-1 незаконними.
20. Вважає, що діяльність відповідачів є незаконною, протиправною, такою що грубо порушує конституційні права, оскільки тимчасова комісія не мала підстав для проведення службового розслідування не мала підстав для оцінки його діяльності та прийняття висновків відносно позивача. Окрім того, якщо б комісія керувалася Порядком № 950, то наявні порушення стосовно неповідомлення позивача про проведення відносно нього службового розслідування, не залучено його до участі в роботі комісії, позбавлено права на захист, на надання заперечень, клопотань, пояснень та інших прав.
21. 03 травня 2017 року від ОСОБА_1 надійшли додаткові пояснення, у яких позивач вказував на те, що довіреність скаржника, яка додана до касаційної скарги не відповідає вимогам КАС України та Цивільного кодексу України.
22. Від відповідача-2 та відповідача-3 відзиву на касаційну скаргу не надходило, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає касаційному перегляду справи.
Установлені судами фактичні обставини справи
23. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 11 грудня 2014 року у справі № К/800/26592/13 касаційну скаргу ОСОБА_2 було задоволено, постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 15 квітня 2013 року скасовано, залишено в силі постанову Борівського районного суду Харківської області від 18 грудня 2012 року (а.с. 52-54).
24. Як зазначено в мотивувальній частині ухвали, зокрема, що "відповідачем було порушено порядок скликання та проведення позачергової 44 сесії 5 скликання Ізюмської міської ради відповідно до вищевказаних вимог Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та Регламенту Ізюмської міської ради, а саме: проведено несвоєчасно та у спосіб, не передбачений Регламентом, оповіщення депутатів і громадян міста про пленарне засідання".