ПОСТАНОВА
Іменем України
17 січня 2020 року
Київ
справа №826/4271/16
адміністративне провадження №К/9901/15020/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Желєзного І.В.,
суддів: Берназюка Я.О., Чиркіна С.М.
розглянув у попередньому судовому засіданні
касаційну скаргу Кабінету Міністрів України
на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва у складі головуючого судді Кобилянського К.М., суддів: Мазур А.С., Федорчука А.Б. від 10.06.2016 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: головуючого судді Аліменка В.О., суддів: Безименної Н.В., Кучми А.Ю. від 28.07.2016
у справі № 826/4271/16
за позовом ОСОБА_1
до Кабінету Міністрів України,
треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: Головне управління Державної казначейської служби України у Харківській області, Міністерство освіти і науки України,
про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. У березні 2016 року ОСОБА_1 (далі також - позивач) звернувся до адміністративного суду з позовом до Кабінету Міністрів України (далі також - відповідач), треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: Головне управління Державної казначейської служби України у Харківській області, Міністерство освіти і науки України, в якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України відносно неприйняття порядку і умов реалізації Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" щодо надання пільг по державній цільовій підтримці для дітей учасників бойових дій у вигляді оплати навчання за рахунок коштів державного бюджету;
- зобов`язати Кабінет Міністрів України прийняти порядок і умови реалізації Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" щодо надання пільг по державній цільовій підтримці для дітей учасників бойових дій у вигляді оплати навчання за рахунок коштів державного бюджету;
- стягнути з державного бюджету на користь позивача витрати по сплаті за навчання його доньки, ОСОБА_2 - студентки Інституту підготовки кадрів для органів прокуратури України Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого, за 2015-2016 навчальні роки у розмірі 19400,00 грн.
2. Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 10.06.2016, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 28.07.2016, позов задоволено частково: визнано протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України відносно неприйняття порядку і умов реалізації Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" щодо надання пільг по державній цільовій підтримці для дітей учасників бойових дій у вигляді оплати навчання за рахунок коштів державного бюджету; зобов`язано Кабінет Міністрів України виконати вимоги частини дев`ятої статті 12 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" та розробити Порядок та умови надання державної цільової підтримки для здобуття професійно-технічної та вищої освіти категоріями громадян, визначених частиною сьомою статті 12 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту". В іншій частині позовних вимог відмовлено.
3. 16.08.2016 до Вищого адміністративного суду України від Кабінету Міністрів України надійшла касаційна скарга на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 10.06.2016 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 28.07.2016, в якій просить їх скасувати та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити у повному обсязі.
4. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 12.09.2016 відкрито касаційне провадження у справі.
5. У подальшому справу було передано до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду на підставі підпункту 1 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції Закону України від 03.10.2017 "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів").
6. Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 10.06.2019 справу передано для розгляду колегії суддів у складі: головуючого судді Желєзного І.В., суддів Берназюка Я.О., Чиркіна С.М.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. Як встановлено судами попередніх інстанцій, ОСОБА_1 має статус учасника бойових дій, що підтверджується посвідченням НОМЕР_1 від 30.04.2015, з 13.07.2014 по 06.03.2015 безпосередньо приймав участь в антитерористичній операції, на момент розгляду справи судом апеляційної інстанції знову мобілізований.
8. Донька позивача, ОСОБА_2, ІНФОРМАЦІЯ_1, навчається за контрактом на 3 курсі Інституту підготовки кадрів для органів прокуратури України Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого.
9. 25.08.2015 дружина позивача звернулась до керівництва Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого із проханням на виконання приписів Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" надати дочці ОСОБА_2, студентці Інституту підготовки кадрів для органів прокуратури України, визначені вказаним Законом пільги по державній цільовій підтримці для дітей учасників бойових дій у вигляді повної оплати навчання за рахунок коштів державного бюджету до закінчення навчального закладу, оскільки її батько ОСОБА_1 має статус учасника антитерористичної операції.
10. Керівництво Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого відмовило у наданні заявлених пільг у зв`язку із відсутністю визначеного Кабінетом Міністрів України порядку та умов надання державної цільової підтримки для здобуття професійно-технічної та вищої освіти категоріям громадян, які зазначені в даному законі.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
11. Позивач в обґрунтування заявлених вимог посилається на те, що Кабінет Міністрів України всупереч приписам частини дев`ятої статті 12 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" не визначив порядок та умови надання державної цільової підтримки для здобуття професійно-технічної та вищої освіти категоріям громадян, які зазначені в даному законі, що унеможливлює реалізацію його права як учасника бойових дій на отримання державної цільової підтримки його донькою.
12. Представник відповідача заперечував щодо задоволення позовних вимог, посилаючись на те, що надання державної цільової підтримки учасникам бойових дій та їхнім дітям для здобуття професійно-технічної та вищої освіти можливо лише при наявності фінансових ресурсів та соціально-економічних можливостей держави. Кабінет Міністрів України вчиняє дії щодо визначення порядку та умов надання відповідної державної цільової допомоги.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
13. Суд першої інстанції, приймаючи оскаржуване рішення, виходив з того, що норма частини сімнадцятої статті 44 Закону України "Про вищу освіту" та норми частин сьомої та дев`ятої статті 12 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" є нормами прямої дії та підлягають обов`язковому виконанню. Зазначені положення передбачають обов`язок Кабінету Міністрів України визначити порядок та умови надання державної цільової підтримки для здобуття професійно-технічної та вищої освіти зазначеним в частині сьомій статті 12 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" особам. Під час розгляду справи відповідачем не було надано до суду жодних доказів, які б свідчили про розроблення Кабінетом Міністрів України зазначеного порядку та умов надання державної цільової підтримки для здобуття професійно-технічної та вищої освіти зазначеним в частині сьомій статті 12 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" особам. Також відповідачем не було надано до суду не лише доказів належного виконання Міністром освіти України доручення Прем`єр-міністра України від 17.06.2015 за №23575/1/1-15, але й інформації щодо стадії його виконання. З огляду на викладене, позовні вимоги про визнання протиправною бездіяльності Кабінету Міністрів України відносно неприйняття порядку і умов реалізації Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" щодо надання пільг по державній цільовій підтримці для дітей учасників бойових дій у вигляді оплати навчання за рахунок коштів державного бюджету та зобов`язання відповідача прийняти такі є обґрунтованими та підлягають задоволенню. Вимога про стягнення з Державного бюджету України на користь позивача витрат по сплаті за навчання його доньки, ОСОБА_2 - студентки Інституту підготовки кадрів для органів прокуратури України Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого, за 2015-2016 навчальні роки у сумі 19 400,00 грн задоволенню не підлягає та є передчасною, оскільки згідно з приписами частини дев`ятої статті 12 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" виплаті допомоги передує встановлення порядку її призначення та виплати, обов`язок розробити який покладено на Кабінет Міністрів України.
14. Суд апеляційної інстанції, залишаючи без змін рішення суду першої інстанції, зазначив про наявність протиправної бездіяльності Кабінету Міністрів України, яка проявилась у неналежному здійсненні контролю за погодженням проекту постанови Кабінету Міністрів України "Про затвердження порядку та умов надання деяким категоріям громадян державної цільової підтримки для здобуття професійно-технічної та вищої освіти" та про правильність висновку суду першої інстанції щодо часткового задоволення позову.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
15. Відповідач не погоджується з рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на те, що судами неправильно надано правову оцінку обставинам справи відносно роботи щодо розроблення проекту постанови Кабінету Міністрів України "Про затвердження порядку та умов надання деяким категоріям громадян державної цільової підтримки для здобуття професійно-технічної та вищої освіти", оскільки відповідач вчиняє відповідні дії щодо розроблення та прийняття такого. Суди не врахували те, що передбачені законами соціально-економічні права не є абсолютними, механізм їх реалізації може бути змінений державою, зокрема, через неможливість фінансового забезпечення шляхом пропорційного перерозподілу коштів з метою збереження балансу інтересів усього суспільства. Суди не врахували, що Кабінет Міністрів України не наділений повноваженнями щодо сприяння погодженню чи непогодженню іншими центральними органами виконавчої влади проектів нормативно-правових актів. Правові акти Кабінету Міністрів України є формою реалізації дискреційних повноважень відповідача, а тому вимоги зобов`язального характеру у даній справі суперечать повноваженням адміністративного суду.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
16. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги та правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права при вирішенні даного спору та виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, згідно з положеннями якої суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права, вважає за необхідне зазначити наступне.
17. Оскільки судові рішення оскаржуються відповідачем лише в частині, якою позов задоволено, суд касаційної інстанції переглядає зазначені судові рішення в межах вимог касаційної скарги.
18. Відповідно до статті 113 Конституції України Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади.
19. Згідно з частиною 1 статті 4 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" (далі також - Закон № 794-VII, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією України, цим Законом, іншими законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.
20. Частиною 1 статті 49 Закону № 794-VII встановлено, що Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.
21. У частині 2 статті 49 Закону № 794-VII зазначено, що акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України.
22. Відповідно до частин 2, 3 статті 50 Закону № 794-VІІ проекти актів Кабінету Міністрів України готуються міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, державними колегіальними органами, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями.
23. Проекти актів Кабінету Міністрів України вносяться на розгляд Кабінету Міністрів України міністерствами, центральними органами виконавчої влади (крім тих, діяльність яких спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через відповідного члена Кабінету Міністрів України), державними колегіальними органами, місцевими державними адміністраціями.
24. Отже, Кабінет Міністрів України уповноважений видавати акти нормативного характеру у формі постанов на основі та на виконання законів України.
25. Відповідно до пункту 19 частини 1 статті 6 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" (далі також - Закон №3551-XII) учасниками бойових дій визнаються: військовослужбовці (резервісти, військовозобов`язані) та працівники Збройних Сил України, Національної гвардії України, Служби безпеки України, Служби зовнішньої розвідки України, Державної прикордонної служби України, Державної спеціальної служби транспорту, військовослужбовці військових прокуратур, особи рядового, начальницького складу, військовослужбовці, працівники Міністерства внутрішніх справ України, Управління державної охорони України, Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації України, Державної служби України з надзвичайних ситуацій, Державної пенітенціарної служби України, інших утворених відповідно до законів України військових формувань, які захищали незалежність, суверенітет та територіальну цілісність України і брали безпосередню участь в антитерористичній операції, забезпеченні її проведення, перебуваючи безпосередньо в районах антитерористичної операції у період її проведення.
26. Згідно з частинами сьомою та дев`ятою статті 12 Закону №3551-XII держава забезпечує учасникам бойових дій, зазначеним у пункті 19 частини першої статті 6 цього Закону, та їхнім дітям, у тому числі дітям, які навчаються за денною формою навчання у професійно-технічних та вищих навчальних закладах, - до закінчення навчальних закладів, але не довше ніж до досягнення ними 23 років, державну цільову підтримку для здобуття професійно-технічної та вищої освіти у державних та комунальних навчальних закладах.
27. Державна цільова підтримка для здобуття професійно-технічної та вищої освіти надається у вигляді: повної або часткової оплати навчання за рахунок коштів державного та місцевих бюджетів; пільгових довгострокових кредитів для здобуття освіти; соціальної стипендії; безоплатного забезпечення підручниками; безоплатного доступу до мережі Інтернет, систем баз даних у державних та комунальних навчальних закладах; безоплатного проживання в гуртожитку; інших заходів, затверджених Кабінетом Міністрів України.
28. Порядок та умови надання державної цільової підтримки для здобуття професійно-технічної та вищої освіти зазначеним категоріям громадян визначаються Кабінетом Міністрів України.
29. Відповідні зміни до Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" були прийняті у зв`язку із прийняттям Закону України "Про внесення змін до деяких законів України щодо державної підтримки учасників бойових дій та їхніх дітей, дітей, один із батьків яких загинув у районі проведення антитерористичних операцій, бойових дій чи збройних конфліктів або під час масових акцій громадянського протесту, дітей, зареєстрованих як внутрішньо переміщені особи, для здобуття професійно-технічної та вищої освіти" від 14.05.2015 та набрання такими чинності 05.07.2015.
30. Відповідно до частини 17 статті 44 Закону України "Про вищу освіту" (далі також - Закон № 1556-VII) держава забезпечує особам, визнаним учасниками бойових дій відповідно до пункту 19 частини першої статті 6 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту", та їхнім дітям, дітям, один із батьків яких загинув (пропав безвісти) у районі проведення антитерористичних операцій, бойових дій чи збройних конфліктів або помер внаслідок поранення, контузії чи каліцтва, одержаних у районі проведення антитерористичних операцій, бойових дій чи збройних конфліктів, а також внаслідок захворювання, одержаного в період участі в антитерористичній операції, дітям, один із батьків яких загинув під час масових акцій громадянського протесту або помер внаслідок поранення, контузії чи каліцтва, одержаних під час масових акцій громадянського протесту, дітям, зареєстрованим як внутрішньо переміщені особи, у тому числі дітям, які навчаються за денною формою навчання у вищих навчальних закладах, - до закінчення навчальних закладів, але не довше ніж до досягнення ними 23 років, державну цільову підтримку для здобуття вищої освіти у державних та комунальних навчальних закладах.
31. Системний аналіз вищевикладених положень законодавства дає змогу дійти висновку, що повноваження на встановлення умов та порядку реалізації Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" в частині надання пільг по державній цільовій підтримці для дітей учасників бойових дій у вигляді оплати навчання за рахунок коштів державного бюджету законодавець делегував Кабінету Міністрів України.
32. Водночас, як встановлено судами попередніх інстанцій, станом на момент розгляду справи Кабінетом Міністрів України відповідний акт не прийнято і умови та порядок реалізації Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" в частині надання пільг по державній цільовій підтримці для дітей учасників бойових дій у вигляді оплати навчання за рахунок коштів державного бюджету не визначено.
33. Порядок проведення засідань Кабінету Міністрів України, підготовки та прийняття рішень, процедурні питання його діяльності передбачені статтею 50 Закону №794-VII та Регламентом Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 № 950 (далі також - Регламент).
34. Згідно з вимогами статті 50 Закону №794-VII право ініціативи у прийнятті актів Кабінету Міністрів України мають члени Кабінету Міністрів України, центральні органи виконавчої влади, державні колегіальні органи, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації.
Проекти актів Кабінету Міністрів України готуються міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, державними колегіальними органами, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями.
Проекти актів Кабінету Міністрів України вносяться на розгляд Кабінету Міністрів України міністерствами, центральними органами виконавчої влади (крім тих, діяльність яких спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через відповідного члена Кабінету Міністрів України), державними колегіальними органами, місцевими державними адміністраціями.
Проекти актів Кабінету Міністрів України можуть також вноситися в установленому порядку на розгляд Кабінету Міністрів України Прем`єр-міністром України, Першим віце-прем`єр-міністром України, віце-прем`єр-міністрами України.
Проекти актів Кабінету Міністрів України, внесені на його розгляд, реєструються Секретаріатом Кабінету Міністрів України. Зареєстровані проекти актів Кабінету Міністрів України вносяться до бази даних електронної комп`ютерної мережі. Їх оприлюднення на офіційному веб-сайті Кабінету Міністрів України здійснюється в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
До підготовки проектів актів Кабінету Міністрів України можуть залучатися народні депутати України, науковці та інші фахівці за їх згодою.