ПОСТАНОВА
Іменем України
17 січня 2020 року
Київ
справа №818/40/17
адміністративне провадження №К/9901/1609/17
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Єресько Л.О.,
суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 818/40/17
за позовом ОСОБА_1 до Сумської міської ради, Виконавчого комітету Сумської міської ради про визнання протиправною бездіяльність
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на постанову Зарічного районного суду м. Суми від 19 червня 2017 року, ухвалену суддею Прокудіною Н.Г.
та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 11 жовтня 2017 року, ухвалену колегією суддів у складі: головуючого судді Шевцової Н.В., суддів: Мінаєвої О.М., Макаренко Я.М.
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обгрунтування
1. У лютому 2017 року до Зарічного районного суду м.Суми надійшов адміністративний позов ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) до Сумської міської ради (далі - відповідач-1), Виконавчого комітету Сумської міської ради (далі - відповідач-2), в якому, з урахуванням уточнень, просив суд:
1.1. визнати протиправною бездіяльність Виконавчого комітету Сумської міської ради щодо безпідставної відмови в задоволенні запиту ОСОБА_1 на інформацію № 353/03.02.03-02 від 21 червня 2016 року;
1.2. стягнути з Виконавчого комітету Сумської міської ради на користь ОСОБА_1 витрати, що пов`язані із прибуттям до суду, добові витрати та компенсацію за відрив від звичайних занять.
2. В обґрунтування позовної заяви позивач вказував на те, що 21 червня 2016 року звернувся до Сумської міської ради із запитом про надання публічної інформації та копії документів, який не був задоволений у зв`язку з тим, що для надання витребовуваної інформації необхідно виготовити світлокопії у кількості 24 аркуші, за які він мав сплатити 1,45 грн за виготовлення однієї копії сторінки. Дану відповідь відповідач виклав у листі-відповіді від 29 червня 2016 року за вих. № 353/03.02.03-02. З огляду на таку відповідь повторно звернувся до відповідача з проханням надати калькуляцію (розрахунок і складові) вартості виготовлення копії (світлокопії) одного аркушу. Однак, відповіді ні на перше звернення від 21 червня 2016 року, ні на повторне - від 15 липня 2016 року, не отримав, а тому, звернувся до суду з позовом до Сумської міської ради у відповідності до Закону України "Про доступ до публічної інформації".
2.1. Враховуючи, що 21 серпня 2016 року відділ логістики та зв`язку Сумського міськвиконкому скопіював запитувану інформацію на флешку позивача та надав можливість сфотографувати всю іншу супутню інформацію, пов`язану з конкурсом та виконкомом, то 09 червня 2017 року останній уточнив позовні вимоги та просив визнати протиправною бездіяльність виконавчого комітету Сумської міської ради - щодо безпідставної відмови в задоволенні запиту ОСОБА_1 на інформацію № 353/03.02.03-02 від 21 червня 2016 року, що й стало причиною звернення до суду з даним позовом.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Постановою Зарічного районного суду м.Суми від 19 червня 2017 року позов ОСОБА_1 задоволено.
3.1. Визнано протиправною бездіяльність виконавчого комітету Сумської міської ради щодо безпідставної відмови в задоволенні запиту ОСОБА_1 на інформацію № 353/03.02.03-02 від 21 червня 2016 року. Стягнуто з виконавчого комітету Сумської міської ради на користь ОСОБА_1 витрати, що пов`язані із прибуттям до суду 190 грн. 80 коп.
4. Задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції виходив з того, що відповідач-2 безпідставно відмовив позивачу у задоволенні його інформаційного запиту від 21 червня 2016 року. Відмовляючи позивачу в частині розподілу судових витрат, суд першої інстанції виходив з того, що позивачем не надано жодного доказу в обґрунтування компенсації добових та за відрив від звичайних робіт в розмірі 586,30 грн.
5. Виконавчий комітет Сумської міської ради, не погодившись з постановою суду першої інстанції, подав апеляційну скаргу.
6. Не погодившись з постановою суду першої інстанції в частині розподілу судових витрат, позивачем подано також апеляційну скаргу.
7. Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 11 жовтня 2017 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишено без задоволення. Апеляційну скаргу Виконавчого комітету Сумської міської ради задоволено. Постанову Зарічного районного суду м. Суми від 19 червня 2017 року у справі № 818/40/17 скасовано. Прийнято нову постанову, якою в задоволенні позову ОСОБА_1 до Сумської міської ради, Виконавчого комітету Сумської міської ради про визнання протиправною бездіяльності відмовлено.
8. Скасовуючи постанову суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні адміністративного позову, суд апеляційної інстанції вказав, що враховуючи приписи пункту 3 частини 1 статті 21 Закону України "Про доступ до публічної інформації" № 2939-VI від 13 січня 2011 року (далі - Закон № 2939-VI) та Порядок відшкодування фактичних витрат на копіювання або друк документів, що надаються за запитом на інформацію, затвердженого рішенням Виконавчого комітету Сумської міської ради від 17 вересня 2013 року № 440 відповідач-2 як суб`єкт владних повноважень, відмовляючи у наданні запитуваної інформації, діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені чинним законодавством. Також, суд апеляційної інстанції вказав, що розрахунок Виконавчого комітету Сумської міської ради від 24 червня 2016 року № 48 не перевищує граничних норм витрат на копіювання або друк документів та відповідає нормам чинного законодавства.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух в касаційній інстанції
9. 08 листопада 2017 року до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 про скасування постанови Зарічного районного суду м. Суми від 19 червня 2017 року та постанови Харківського апеляційного адміністративного суду від 11 жовтня 2017 року з підстав порушення судами норм матеріального та процесуального права, у якій скаржник просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції; змінити рішення суду першої інстанції в частині стягнення судових витрат та стягнути з Виконавчого комітету Сумської міської ради судові витрати в сумі 897,10 грн, а також стягнути з відповідача на користь місцевого бюджету судові витрати в розмірі 640,00 грн.
10. У касаційній скарзі скаржник посилається на те, що відповідач-2 безпідставно відмовив позивачу у задоволенні його інформаційного запиту від 21 червня 2016 року з підстав нездійснення оплати фактичних витрат на копіювання документів, оскільки запитувана позивачем інформація становить суспільний інтерес, а згідно чинного законодавства плата за копіювання та друк інформації, що становить суспільний інтерес не стягується.
10.1. Також вказував на те, що відповідно до частини 2 статті 21 Закону № 2939-VI передбачено відшкодування фактичних витрат на копіювання та друк запитуваних документів обсяг більше як 10 сторінок, а надання перших 10 сторінок визнано законом безкоштовним, тому стягнення плати за друк всіх сторінок, починаючи з першої, коли їх загальна кількість перевищує 10 сторінок є протиправним.
10.2. Крім того зазначав, що суд першої інстанції порушив норми процесуального права, а саме: статтю 91, частину 1 статті 94, статтю 159 КАС України, що призвело до неправильного вирішення питання в частині розподілу судових витрат.
11. 15 грудня 2017 року набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017року № 2147-VІІІ "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" (далі - Закон № 2147-VІІІ).
12. Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції вищевказаного Закону, обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.
13. У зв`язку із початком роботи Верховного Суду, на виконання підпунктів 1, 7 пункту 1 Розділу VII "Перехідні положення" КАС України матеріали касаційної скарги передано до Верховного Суду.
14. Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
15. 21 грудня 2017 року відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач) Желтобрюх І.Л., суддів Білоус О.В., Смокович М.І.
16. Ухвалою Верховного Суду від 28 грудня 2017 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
17. Згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 12 червня 2019 року, який здійснено на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 11 червня 2019 року №690/0/78-19 у зв`язку із зміною спеціалізації та введенням до іншої палати судді - доповідача Желтобрюх І.Л. (Рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20.05.2019 № 14), що унеможливлює її участь у розгляді касаційних скарг, визначено новий склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя-доповідач) Єресько Л.О., судді Загороднюк А.Г., Соколов В.М.
18. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 15 січня 2020 року дана касаційна скарга була прийнята до провадження, закінчено підготовчі дії та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження у відповідності до вимог пункту 5 частини 1 статті 340 та статті 345 КАС України.
Позиція інших учасників справи
19. 23 січня 2018 року від Виконавчого комітету Сумської міської ради надійшов відзив на касаційну скаргу, де відповідач-2 посилається на не обґрунтованість доводів даної касаційної скарги та просить її відхилити, а рішення прийняті судом першої та апеляційної інстанцій залишити без змін. Вказували на те, що у відповідь на запит, публічна інформація має надаватися в тій формі, у якій вона зберігається. Закон № 2939-VI не вимагає від розпорядника здійснювати сканування документів, що запитуються, навіть на вимогу запитувача. Так, із запиту № 353/03.02.03-02 від 21 червня 2016 року слідує, що позивач просив надати йому відповідь поштою, електронну пошту або будь-які інші можливості отримання інформації ОСОБА_1 не вказував.
Установлені судами фактичні обставини справи
20. 21 червня 2016 року ОСОБА_1 звернувся до Сумської міської ради з інформаційним запитом на отримання публічної інформації, стосовно надсилання на його поштову адресу копій документів, а саме: 1) список членів виконавчого комітету Сумської міської ради, 2) список присутніх членів виконавчого комітету Сумської міської ради на засіданні 21 червня 2016 року, 3) рішення Виконавчого комітету Сумської міської ради "Про проведення конкурсу з перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування в м. Суми", 4) копії документів, які надали громадські організації для участі в конкурсі з перевезення пасажирів (статут, характеристики на претендентів). Відповідь просив надати поштою (а.с.76).
21. Позивача ОСОБА_1 було повідомлено про те, що відповідно до частин 2, 3 статті 21 Закону № 2939-VI необхідно відшкодувати фактичні витрати на копіювання та друк. Запитувані документи на паперових носіях будуть надіслані після оплати рахунку на копіювання і надіслано йому рахунок № 48 від 24 червня 2016 року для здійснення оплати витрат на копіювання або друк документів, що надаються за запитом на інформацію . Кількість сторінок - 24, вартість за 1 сторінку 1,45 грн, разом 34 грн. 80 коп. (а.с. 73).
22. Оскільки ОСОБА_1 документу про проведення такої оплати не представив, листом № 353/03.02.03-02 від 02 вересня 2016 року Виконавчим комітетом Сумської міської ради його було повідомлено про відмову у наданні запитуваної інформації (а.с.72).
Позиція Верховного Суду
Релевантні джерела права й акти їх застосування
23. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
24. Відповідно до частини 2 статті 34 Конституції України кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір.
25. Згідно з частиною 1 статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" № 280/97-ВР від 21 травня 1997 року (далі - Закон № 280/97-ВР) рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
26. Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний визначає Закон № 2939-VI (в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин).
27. За визначенням статті 1 Закону № 2939-VI публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.
28. Одним зі шляхів забезпечення доступу до інформації є її надання за запитами на інформацію (частина 2 статті 5 Закону № 2939-VI).
29. Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 13 цього Закону розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються: суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання.
30. Статтею 14 Закону № 2939-VI встановлено обов`язки розпорядника інформації, серед яких обов`язок оприлюднювати інформацію про свою діяльність та прийняті рішення та надавати достовірну, точну та повну інформацію, а також у разі потреби перевіряти правильність та об`єктивність наданої інформації.
31. Положеннями статті 19 Закону № 2939-VI визначено, що запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні. Запитувач має право звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту. Запит на інформацію може бути індивідуальним або колективним. Запити можуть подаватися в усній, письмовій чи іншій формі (поштою, факсом, телефоном, електронною поштою) на вибір запитувача.
32. Відповідно до статті 21 Закону № 2939-VI інформація на запит надається безкоштовно. У разі якщо задоволення запиту на інформацію передбачає виготовлення копій документів обсягом більш як 10 сторінок, запитувач зобов`язаний відшкодувати фактичні витрати на копіювання та друк. Розмір фактичних витрат визначається відповідним розпорядником на копіювання та друк в межах граничних норм, встановлених Кабінетом Міністрів України. У разі якщо розпорядник інформації не встановив розміру плати за копіювання або друк, інформація надається безкоштовно. При наданні особі інформації про себе та інформації, що становить суспільний інтерес, плата за копіювання та друк не стягується.