ПОСТАНОВА
Іменем України
15 січня 2020 року
Київ
справа № 805/195/16-а
адміністративне провадження №К/9901/10892/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді (судді-доповідача) - Данилевич Н.А.,
суддів - Бевзенка В. М.,
Шевцової Н.В.,
секретар судового засідання - Мовчан А.В.
за участю:
представника третьої особи- Косенчука С. І.
розглянувши у відкритому судовому засіданні
касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Миколаїв-Авто"
на постанову Донецького окружного адміністративного суду від 21 липня 2016 року (головуючий суддя - Аляб`єв І.Г., судді - Крилова М.М., Куденков К.О.)
та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2016 року (головуючий суддя - Чебанов О.О., судді - Сіваченко І.В., Шишов О.О.)
у справі № 805/195/16-а
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Авто-Експрес"
до Державної служби України з безпеки на транспорті,
третя особа: Товариство з обмеженою відповідальністю "Миколаїв-Авто"
про визнання дій протиправними, скасування наказу та зобов`язання вчинити певні дії, -
в с т а н о в и в :
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ.
Короткий зміст позовних вимог
В лютому 2016 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Авто-Експрес" (далі - позивач, ТзОВ "Авто-Експрес") звернулося до Донецького окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Державної служби України з безпеки на транспорті (далі - відповідач, Укртрансбезпека), третя особа: Товариство з обмеженою відповідальністю "МИКОЛАЇВ-АВТО" (далі - ТзОВ "Миколаїв - Авто", скаржник), в якому просило:
визнати протиправними дії Укртрансбезпеки щодо допущення ТОВ "Миколаїв-Авто" до участі у конкурсі з перевезення пасажирів на міжміському і приміському маршрутах загального користування, що виходять за межі території області, який відбувся 04 березня 2015 року;
визнати протиправним рішення Укртрансбезпеки про визначення ТОВ "Миколаїв - Авто" переможцем вказаного конкурсу на об`єкт № 48, рейси 71/72, 73/74, 75/76 за маршрутом Миколаїв - Одеса;
скасувати наказ Укртрансбезпеки від 10 квітня 2015 року № 122 про введення в дію рішення про визначення ТОВ "Миколаїв - Авто" переможцем вказаного конкурсу на об`єкт № 48, рейси 71/72, 73/74, 75/76 за маршрутом Миколаїв - Одеса;
зобов`язати Укртрансбезпеку достроково позбавити ТОВ "Миколаїв - Авто" дозволу на здійснення автомобільних перевезень рейсами 71/72, 73/74, 75/76 за маршрутом Миколаїв - Одеса;
зобов`язати Укртрансбезпеку видати ТОВ "Авто-Експрес" (як перевізнику, що зайняв у конкурсі друге місце) дозвіл на здійснення автомобільних перевезень рейсами 71/72, 73/74, 75/76 за маршрутом Миколаїв - Одеса на строк дії дозволу, якого має бути позбавлене ТОВ "Миколаїв - Авто".
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Постановою Донецького окружного адміністративного суду від 21 липня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Донецького апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2016 року, адміністративний позов Товариства з обмеженою відповідальністю "Авто - Експрес" - задоволено частково.
Визнано протиправними дії Державної служби України з безпеки на наземному транспорті, що полягають у допущені до участі у конкурсі з перевезення пасажирів на міжміському і приміському маршрутах загального користування, що виходять за межі території області (міжобласний маршрут), який відбувся 04 березня 2015 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Миколаїв - Авто".
Визнано протиправним пункт 45 (48) рішення Конкурсного комітету Державної служби України з безпеки на наземному транспорті № 37 від 04 березня 2015 року про визначення Товариства з обмеженою відповідальністю "Миколаїв - Авто" переможцем конкурсу, що відбувся 04 березня 2015 року на об`єкт № 48, рейси 71/72, 73/74, 75/76 за маршрутом Миколаїв - Одеса.
Скасовано наказ Державної служби України з безпеки на наземному транспорті від 10 квітня 2015 року № 122, в частині введення в дію пункту 45 (48) рішення Конкурсного комітету Державної служби України з безпеки на наземному транспорті від 04 березня 2015 року № 37.
Зобов`язано Державну службу України з безпеки на наземному транспорті достроково позбавити Товариство з обмеженою відповідальністю "Миколаїв - Авто" дозволу на здійснення автомобільних перевезень рейсами 71/72, 73/74, 75/76 за маршрутом Миколаїв - Одеса та видати Товариству з обмеженою відповідальністю "Авто - Експрес" дозвіл на здійснення автомобільних перевезень рейсами 71/72, 73/74, 75/76 за маршрутом Миколаїв - Одеса на строк до 10 квітня 2020 року.
Стягнуто з Державної служби України з безпеки на наземному транспорті (за рахунок бюджетних асигнувань) на користь Товариства з обмеженою відповідальністю "Авто - Експрес" судові витрати зі сплати суми судового збору у розмірі 4 134 (чотири тисячі сто тридцять чотири) гривні 00 копійок.
Задовольняючи частково позовні вимоги, суди виходили з того, що недостовірність відомостей щодо кількості необхідних автобусів для здійснення перевезень могла прямо вплинути на результат конкурсу, оскільки відсутність достатньої кількості автобусів може призвести до неможливості виконання договірних зобов`язань перевізником. Згідно з пунктами 12 та 37 Порядку № 1081 Укртрансбезпека повинна була перевірити достовірність даних, вказаних у анкеті Позивача, та, виявивши недостовірність відповідної інформації, відмовити у допуску до конкурсу. Цей обов`язок Укртрансбезпекою належно не був виконаний. Виходячи з викладеного суди вважають протиправними бездіяльність Укртрансбезпеки щодо перевірки відомостей, вказаних у анкеті ТОВ "Миколаїв - Авто", а також дії відповідача щодо допущення цього перевізника до участі у конкурсі. Також суди не взяли до уваги доводи Позивача щодо неможливості здійснення окремих внутрішньообласних перевезень одночасно одним і тим же автобусом (оскільки вони не можуть відправлятися з різних місць одночасно). Як вбачається з розкладів руху автобусів, затверджених Миколаївською обласною державною адміністрацією, та які містяться у матеріалах справи, доводи позивача ґрунтуються на неправильних відомостях про час відправлення автобусів. Доводи позивача про те, що одним автобусом може виконуватися маршрут лише за одним договором не знаходять свого законодавчого підтвердження, що не заперечував і представник ТОВ "Авто-Експрес". Суди також зазначили, що належним способом захисту прав Позивача у цьому спорі є зобов`язання Укртрансбезпеки достроково позбавити дозволу ТОВ "Миколаїв - Авто" на здійснення перевезень та видати дозвіл перевізнику, який зайняв друге місце - ТОВ "Авто-Експрес". Крім того, підлягає визнанню протиправним та скасуванню рішення конкурсного комітету в частині визначення переможця конкурсу по спірним рейсам та рішення Укртрансбезпеки про введення цього рішення в дію. Суди зауважили, що у прохальній частині позову допущена помилка, та зазначено, що рішення про визначення переможця конкурсу прийнято Укртрансбезпекою, а не конкурсним комітетом. Враховуючи, що конкурсний комітет створюється при Укртрансбезпекі, не є юридичною особою та не є суб`єктом владних повноважень в розумінні КАС України, його залучення до справи в якості відповідача не є можливим. Тому, керуючись правом вийти за межі позовних вимог, судами вирішено скасувати рішення конкурсного комітету про визначення переможця конкурсу.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень)
В жовтні 2016 року на адресу суду касаційної інстанції надійшла касаційна скарга Товариства з обмеженою відповідальністю "Миколаїв-Авто" на постанову Донецького окружного адміністративного суду від 21 липня 2016 року та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2016 року, в якій, скаржник просить скасувати зазначене рішення та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
В обґрунтування поданої касаційної скарги Товариство з обмеженою відповідальністю "Миколаїв-Авто" вказує на те, що зазначенням ним кількості лише тих автобусів, які фактично повинні були виконувати перевезення на час подачі документів для часті у конкурсі, не лише відповідає вимогам законодавства, а й позиції відповідача, яка висвітлена у листі та згідно якої кількість транспортних засобів для виконання перевезень має бути обумовлена відповідними договорами (дозволами) і базуватися на затверджених розкладах руху автобусів, розроблених відповідно до вимог законодавства. Тобто, врахування розкладу руху автобусів, якими визначено, зокрема, сезонність, є обов`язковою умовою для здійснення вірного підрахунку. Крім того, скаржник зауважує, що процедура перевірки достовірності поданих на конкурс відомостей не врегульовано нормативними актами, а відсутність критеріїв її повноти робить неправомірними та безпідставними висновки судів попередніх інстанцій про неналежне виконання відповідачем своїх обов`язків у частині перевірки достовірності інформації, поданої третьою особою для участі у конкурсі. Також ТзОВ "Миколаїв-Авто" вказує на хибність висновків суду першої інстанції щодо протиправності дій відповідача у частині допущення скаржника до участі у конкурсі, оскільки вирішення даного питання, згідно п. 12 Порядку відноситься до компетенції Конкурсного комітету, який не є відповідачем у справі. Крім того, скаржник зауважує, що пунктом 55 Порядку передбачено право організатора конкурсу позбавляти переможця конкурсу виданого дозволу, а не обов`язок, за умови надходження від органів судової влади письмової інформації, що підтверджує факт подання переможцем конкурсу недостовірної інформації. Водночас, під час судового розгляду справи, жодним органом виконавчої влади вказану інформацію не надано. Відтак, на думку скаржника, є хибними висновки судів попередніх інстанцій про належність обраного способу захисту у вигляді зобов`язання дострокового позбавлення ТзОВ "Миколаїв-Авто" дозволу на виконання перевезень та видання аналогічного дозволу для позивача. Також скаржником зазначається про порушення судами норм процесуального права щодо виходу за межі позовних вимог шляхом скасування рішення конкурсного комітету та не залучення його в якості співвідповідача з підстав того, що він не є суб`єктом владних повноважень. ТзОВ "Миколаїв-Авто" вказує, що, вчиняючи дані дії, суд не аргументував наявність достатніх підстав для прийняття іншої постанови, яка б гарантувала захист прав, свобод та інтересів позивача від порушень відповідача.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 10 жовтня 2016 року за даною касаційною скаргою відкрито касаційне провадження.
04.11.2016 на адресу суду касаційної інстанції надійшло заперечення позивача на подану касаційну скаргу, в якому він вважає доводи останньої безпідставними та необґрунтованими та просить залишити без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій- без змін.
Ухвалою Верховного Суду від 03 грудня 2019 року касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Миколаїв-Авто" призначено до касаційного розгляду.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
09 лютого 2015 року ТОВ "Миколаїв - Авто" подало до Укртрансбезпеки пакет документів для участі у конкурсі з перевезення пасажирів на міжміському і приміському маршрутах загального користування, що виходять за межі території області за рейсами 71/72,73/74, 75/76 за маршрутом Миколаїв - Одеса.
У анкеті, поданій ТОВ "Миколаїв - Авто" (т. 1., а.с. 142-143), вказано, що необхідна кількість автобусів для перевезень, які повинні виконуватися ТОВ "Миколаїв - Авто" відповідно до чинних договорів становить 71:
- 33 одиниці + 7 одиниць резерву по міжміським міжобласним маршрутам;
- 20 одиниць + 4 одиниці резерву по внутрішньообласним маршрутам;
- 6 одиниць + 1 одиниця резерву по приміським маршрутам.
Крім того, ТОВ "Миколаїв - Авто" заявило до участі у конкурсі 4 транспортні засоби - 3 основні та 1 резервний.
Як встановлено судами, станом на 09 лютого 2015 року ТОВ "Миколаїв - Авто" володіло 78 ліцензованими транспортними засобами (т.2, а.с. 203-204) та здійснювало обслуговування 43 міжобласних маршрутів (т.2, а.с. 231), 49 міжміських внутрішньообласних маршрутів, 11 приміських внутрішньообласних маршрутів (т.1, а.с. 20-21).
Крім того, ТОВ "Миколаїв - Авто" здійснювало перевезення за 3 сезонними внутрішньообласними маршрутами.
При цьому, ТОВ "Миколаїв - Авто" в анкеті не вказано необхідної кількості автобусів для здійснення перевезень за маршрутами, що мають сезонний характер (діють з 01 червня по 31 серпня).
Згідно з листом Управління інфраструктури Миколаївської обласної державної адміністрації від 19 лютого 2016 року № 113-02 ТОВ "Миколаїв - Авто" обслуговує 15 таких рейсів по 3 маршрутам (т.1, а.с. 188-189).
Пунктом 45 (48) протоколу № 37 засідання конкурсного комітету з проведення конкурсу з перевезення пасажирів на міжміському та приміському маршрутах загального користування, які виходять за межі території області від 04 березня 2015 року визнано ТОВ "Миколаїв - Авто" переможцем конкурсу на самостійне виконання рейсів 71/72,73/74, 75/76 за маршрутом Миколаїв - Одеса. Визнано таким, що зайняв друге місце, ТОВ "Авто-Експрес".
Наказом Укртрансбезпеки від 10 квітня 2015 року вказане рішення конкурсного комітету введено в дію.
На підставі цього наказу ТОВ "Миколаїв - Авто" отримало дозвіл № 001597 на самостійне виконання рейсів 71/72,73/74, 75/76 за маршрутом Миколаїв - Одеса з 11 квітня 2015 року до 10 квітня 2020 року.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
Частина 1 статті 44 Закону України "Про автомобільний транспорт" від 05.04.2001 N 2344-III (далі - Закон № 2344-III): Організація проведення конкурсу та визначення умов перевезень покладаються на органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування.
Процедура підготовки та проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування визначається Порядком проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.12.2008 № 1081 (далі - Порядок № 1081).
Підпункт 9 пункту 29 Порядку № 1081: <…> Для участі у конкурсі автомобільний перевізник подає на кожний об`єкт конкурсу окремо заяву за формою, визначеною згідно з додатками 1 або 2, і такі документи: анкету відповідно до пункту 32 цього Порядку <…>.
Пункт 32 Порядку № 1081: До заяви автомобільного перевізника додається анкета за формою згідно з додатком 5, в якій передбачаються питання, що будуть враховані під час перевірки достовірності відомостей, що містяться у документах для участі у конкурсі, та під час підрахунків за бальною системою оцінки пропозицій перевізників-претендентів.
Підпункт 1 пункту 12 Порядку № 1081: Конкурсний комітет приймає рішення про недопущення до участі в конкурсі автомобільного перевізника, який не має достатньої кількості транспортних засобів для виконання перевезень, затвердженої обов`язковими умовами конкурсу, та перевезень, які повинні виконуватися відповідно до чинних договорів (дозволів). Достатня кількість транспортних засобів визначається як кількість автобусів, необхідних для виконання перевезень, та кількість резервних транспортних засобів, яка становить 10 відсотків для міського, приміського сполучення та 20 відсотків для міжміського сполучення.
Пункт 1 додатку 5 Порядку № 1081: Найменування показника: Характеристика перевізника-претендента: необхідна кількість автобусів для перевезень, які повинні виконуватися відповідно до чинних договорів (дозволів)
Пункт 32 Порядку № 1081: До заяви автомобільного перевізника додається анкета за формою згідно з додатком 5, в якій передбачаються питання, що будуть враховані під час перевірки достовірності відомостей, що містяться у документах для участі у конкурсі, та під час підрахунків за бальною системою оцінки пропозицій перевізників-претендентів.